建筑业高质量发展改革路径研究

李 善

（清远市建设工程综合服务站，广东 清远 511000）

0 引言

改革开放四十年来，我国经济经历了高速度发展，人民的生活水平已有显著提高。十九大的召开宣告了中国特色社会主义进入了新时代，人民对美好生活的向往促成高质量发展成为时代主旋律。建筑业作为我国经济的支柱产业，其产品也是经济社会活动的载体，发展质量的好坏至关重要。然而建筑业质量事故时有发生，如 2019 年，长沙市某小区项目一栋在建已施工至 27 层的楼经检测 12 层以上结构混凝土强度不达标的质量事故［1］，2020 年 3 月福建泉州市某七层钢结构建筑坍塌事故［2］等。居民质量投诉更是居高不下，房地产工程质量问题已成为社会焦点的民生问题。建筑业如何高质量发展已是亟需研究解决的重大课题。

1 国内外建筑业质量控制体系比较

分析对象主要以房地产中的建筑业。首先对国内目前建筑工程质量运行体系的分析，对比了建筑质量较好的英国、德国、美国、日本等主要发达经济体的质量管理模式及特点。

1.1 我国建筑业质量控制体系

我国建筑业的质量管理运行体制是以法律为准绳。通过法律法规对建筑业的运行进行制度安排，以规范市场各方质量行为。

目前我国以《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）为基本法，规定了像工程开工许可制度、建筑业企业资质等级制度、注册人员负责制度、建筑工程监理制度、政府监督制度；质量保修制度等，搭建起建筑业运行体制框架。铺以行政法规像《建设工程质量管理条例》等对市场各方主体责任进行界定、以及部门规章像《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》等对具体监管进行规定。各类技术规范指导具体涉及的工程技术问题。

在法律框架运行下，我国建筑业质量控制体系呈现出“企业自检、社会监理、政府监督”的模式。质量评价认证体系尚属初步阶段，主要已监管部门的监督报告进行评价，辅以行业协会的工程质量各类评优。质量保障体系比较单一，施工过程中以合同形式规范各类主体活动，建成后有质量责任保修。物业维修基金是作为使用期的维修保障。

1.2 国外建筑质量控制体系

1.2.1 英国［3］

英国在建筑工程的质量管理体系因发展较早，目前体系较为完备。已形成较全面的法律、法规和标准体系。像《建筑法》《建筑产品法规》《住房和建筑控制法》等既有管理层面的、又有技术层面的具体要求，层次分明。建筑工程质量控制方面引入社会检查员（个人或团体）制度，地方建筑控制机构与认可检查员并行。从开工到完工，根据不同类型工程采取不同模式的开工许可申请及监管模式，既有设计方面检查、又有现场检查，同时对于完工的项目出具证明。质量保证方面除了常规的合同约束，更是引入全面保险机制对工程建设项目进行风险管控。质量评价认证体系多样，既有强制性认证又有市场主体自选认证，像产品符合性认证、建筑性能认证、从业人员认证等。

1.2.2 美国［4］

美国主要以完备的法律体系来规范各类市场主体的行为，以市场力量监督为主。建设过程中以承建企业自检为主，同时业主委托咨询公司进行建筑过程质量检查验收。对于政府投资项目，主管部门进行监督检查（或聘请外部检查人员）。工程担保和保险贯穿于建设全过程。

1.2.3 日本［5］

日本的建设质量控制采取政府质量监督为主。施工过程业主委托施工监理进行过程监督管理。主要特点是项目承包企业普遍是总承包模式。总承包企业承包后再将各专业工作分给中小专业公司，且这一类专业公司多为设计施工一体化。

1.2.4 德国［6］

德国对建筑工程开工前和竣工后的使用实行的是较严格的审批制度。对于设计阶段和施工阶段的质量控制，德国政府委托具有政府资质认可的审查工程师，代表政府实施强制性全过程的监督检查。审查工程师对工程有疑问的可要求委托国家认可的检查机构复查，费用由责任方支付。比较有特点的模式是设计竞赛制度，建筑产品认证制度，青年技工的双元培训等。

比较不同国家的质量运行体系，发现这些体系的搭建是为了激励市场各方主体朝着高质量建筑产品发展。在工程质量控制中各国都采用了一些常规办法，如建设过程的质量检查验收制度、开工许可制度、检测认证制度等。但是由于不同国家的文化、经济社会不同，质量管控也有自己的特点，有的全部利用市场的力量，有的既使用市场的力量也使用政府的力量。因此在参考其他国家建设工程质量管理模式时也应分析不同模式下在其国家能够有效运转的社会条件，避免教条主义。

我国自改革开放以来，在建设工程质量管理上也基本上形成了自己的建设管理体系。但目前时期，仍然存在诸多问题，需要基于我国建筑业实情深刻总结正反两面，提出适应我国国情、文化的建筑工程质量管理改革方案。

2 行业现状分析

我国经济是从计划经济逐步改革到社会主义市场经济体制。建筑业作为国民经济的一个分支，也是逐步发展到目前市场现状。

计划经济时代建筑业各参建方基本上都是政府、国企事业单位。工程项目基本不需外来力量监管，从上到下是按上级部门的要求做。因为出资方（甲方）是政府，承建方是国企，勘察设计是事业单位，主管是政府，甚至这些国企事业单位还属于政府的下属单位。工程项目的承建由谁来做直接按指示办，不存在竞争获取业务，建筑业市场基本还未成型。

20 世纪 80 年代改革开放的推行，我国建筑业才开始慢慢形成市场。随着改革的深入，开始出现政企分开，承包单位转制，企业自主经营，民营企业，这时才有了竞争投标的概念。随着经济的高速发展，建筑业需求也在增大，特别是我国住房制度的改革，建筑业的市场需求急剧扩大，陆续大规模出现各种建筑队、建筑公司，建筑业市场基本形成。并在 20 世纪 90 年代，国家出台了《建筑法》，框定了我国建筑业基本体制模式。

今日的中国，建筑业市场巨大，市场各方主体数量规模堪称世界之最，但我国的建筑业质量控制体系与现实的社会市场需要存在较多深层次的矛盾。随着改革的深入，以前政府出资建设的多已转为市场中社会资本出资建设，特别是房地产业，基本是社会资本出资建设。但是政府的监管力量确并没有增强，甚至有变弱的趋势。加上制度改革的惯性，建筑业仍然是“强政府、弱市场”。政府与市场的边界仍没划清，政府干预市场过大，该管的没管好，保姆式监管，导致市场各方主体发展不够，责任不清，市场力量薄弱的问题。具体呈现出像建设单位重销售轻质量；监理制度形同虚设；施工单位重接业务轻项目管理；建设单位、施工单位、监理单位实际控制人同为一方；第三方机构检测避重就轻、材料送检不能反映结构实体质量；项目管理人员素质参差不齐，注册持证上岗制度有名无实；市场竞争激励未形成等的问题。

3 高质量改革路径研究

3.1 行业困境驱动机理

3.1.1 商品市场因素

房地产建筑作为一种特殊的产品，既是市场经济活动中商品买卖的一种，又有区别一般商品的独有特点。一栋建筑可能有很多使用者、所有者，承载了部分公共属性，较难精准划分产品价格；建筑的使用寿命较长，甚至有超过人的寿命，像我国的建筑设计使用年限一般为 50 年，这就可能导致这一产品越使用市场价格却越高的情况；再者由于建筑在土地上建造，土地本身有价值，其中土地因其区位承载不同的周边公共资源价值也不一，这导致就有一些质量很好的产品由于在不好的区位其价格也很低，而一些质量一般的产品可能其承载房子的土地区位很好其市场价格也很高；建筑产品销售时土地、建筑本身、物业质量各自价格没有明确区分，更加重了需求者对市场的不合理判断；最后，作为商品的房子在我国现阶段供需矛盾突出，供给仍然满足不了城市化人口进入城市的需求，囤地的现象严重，产品提供者仍处于垄断地位。

3.1.2 销售模式因素

我国商品房实行的是预售制度，属于卖方市场。只要主管部门颁发预售许可证，楼就可以买卖。但这时候房子还没建好，买房者不能实地验货，只能看样板，消费者无法自我判断产品质量，相当于政府承担了质量的保证承诺。这种模式对主管部门的监管要求很高。

3.1.3 项目建设过程中参建各方因素

基于项目建设各方的参与，一个建设项目基本涉及到建设（甲方）、监理、施工（乙方）、勘察、设计、检测、以及外部的政府质量监督等单位。

甲方作为出资方，既是建筑产品提供者，又是产品出售的受益者。在建设过程中它的目的是出售房子赚取利润。只要能够得到主管部门的预售准许或认可上市销售，他们并没有房屋质量的激励动力和法律约束。从建设过程中涉及到的单位看，勘察设计、监理、施工、检测机构都是直接与甲方建立合同，存在发包与承包的关系，建设单位是他们的激励方。在这过程中甲方偏重的是进度的完成，房屋的销售、成本的控制，对房屋质量的监管不足。

勘察设计单位，其市场地位特点较相近。他们属于建筑实物形成之前的脑力成果。在建筑施工过程中很少参与到项目的检验批、分项验收的签字验收。

施工、监理单位作为建筑实物形成的关键方。一方是具体实际操作的，一方是过程监督。由于施工单位是受甲方委托来施工的，一旦甲方无质量的要求，就会导致施工单位有“偷工减料”反向激励的动机。他们只要能避免各种工程质量的监理监督，就可顺利拿到甲方的合同款。如果在市场行情好的情况下，甲方以工期为要挟，就可能导致施工、监理单位串通一气。长此以往，就形成了企业轻项目管理，监理形同虚设这样的局面。出现项目管理技术人员缺乏，技术工作由劳务班组承担，资料外包，基本工序程序不履行的情况。

检测单位即是监理控制质量的重要手段、也是监督机构监督质量的有效凭证。由于现行检测模式下，送检材料只需监理见证，就可送去检测机构。因此，只要施工单位与监理单位串通一气，材料送检、半成品送检就不能反映现场实情。再加上目前我国对检测单位实体检测行为无较多的法律规范，现实表现为只对来样负责，只对具体检测点位负责，并无义务关心来样真实性的追溯，以及现场检测点位的代表性。检测避重就轻，导致实体检测反映不了项目一般质量水平。

质量监督机构作为政府监管建筑工程施工的施行部门，是质量把控的最后一道关。在建筑业体量不断增大的情况下，由于政府编制的严控，使得监督人员更多是采用政府购买服务人员，监管的力量不断减弱，加上处罚繁琐，处罚依据不具体，导致机构只重形式检查而轻处罚。

具体项目建设过程中各参与方的关系可如图 1、图2 所示。

图1 质量控制体系示意图

图2 改革后的质量运行控制体系

图 1（a）是基于法律构建的质量控制体系。在这体系中，政府起到监管全面、监管全能、监管兜底的万能机构。然而，在实际运行中则是另外一番模式，具体如图 1（b）所示。在 1（b）体系中，甲方发挥了主导质量的作用，而政府监管却抓不住重点，局限性比较明显，监管的力量主要放在乙方和监理方。检测机构作为政府认可的第三方机构在质量控制中的作用不断在强化。因为不管是从监理控制质量来说，还是主管部门监管各类分部验收、竣工验收，第三方检测的检测报告变成质量好坏、或能否通过验收的直接根据。但政府缺乏对检测机构及检测流程的监管。

3.2 高质量实现路径分析

经过以上分析，可得出制约我国建筑业高质量发展的主要根源是建筑质量的好坏不能反映在产品交易价格中，政府监督未对质量控制的主导方形成有效监管，施工过程监管体系不独立，质量责任终生制未形成，质量认证评价体系未形成等因素。

3.2.1 产品质量与市场价格

建筑作为商品经济中的一种商品，如果其质量好坏不能体现在交易价格中，势必导致产品提供者不注重质量。Rosert P.Elliott 曾提出了“激励是质量之源”［7］。如果产品质量反映在价格中，好房子可卖出好价格，好的质量会得到市场的激励。产品提供者就有做好质量控制的源动力。为了让建筑的质量体现在价格中，可从以下几方面进行市场规范。

1）明晰房价的各种特性的组成。从房子价格的备案到合同的价格签定，都要区分总价由地皮出让价格加房子建设价格。土地价格与建设价格分开，可探索土地因囤积年限而导致的土地价格的增加，向政府补交因囤积而增值的价格，有利于解决土地囤积开发的顽疾，遏制市场供方的垄断。同时真正明确建筑的价格。

2）打通产品质量评价与市场的通道。既要打通施工过程中的质量评价与市场的联通，又要打通购房后产品质量与市场品牌的关联。提供预售之前相关监督方对已建的建筑质量的核查认证，建立房屋使用的维修信息档案。

3）构建保险制度。保险费率与建筑质量评价水平挂钩。推行建筑市场企业、注册人员责任风险社会分担的保险体系。这即分担了各类单位，注册人员在建设过程中所承担的巨大风险，也解决了建筑交楼后找不到因公司解体、破产的责任单位的维修。也为寻求社会监督提供载体。具体涉及的保险费率问题可参考各类质量认证评价的等级，以及房屋质量维修档案进行分类定价。

3.2.2 参建各方责任划分

理顺工程建设参建各方的责任，牵牢质量控制的“牛鼻子”。参照一般产品质量理论，“产品销售谁收益谁负责”的理念，建立以甲方为质量总负责的监管控制体系。通过抓住甲方这个质量控制的“牛鼻子”，打通利益传导机制，破解监管效率低下、责任不到边的问题。

政府执法检查只要检查出质量问题一律处罚甲方。然后，甲方可对有合同关系的其他责任单位进行追责。这样甲方就知道自己在工程建设质量控制中的责任。如果质量一旦出问题将会被处罚，就避免了甲方为了快速回笼资金，盲目赶工期、以牺牲质量换取时间而导致的质量问题。同时也形成对甲方的反向激励，即工程出现质量问题将会被重罚，工程质量合格将不会处罚，甚至做得好的工程将会被奖励。最终使得参建各方形成追求建筑质量的局面。

3.2.3 监督体系的独立化

建立由政府选定认证的注册监督工程师代替质量监督机构对建设施工关键工序的监管。由于政府质量监督机构的特点，像技术人员方面存在新招录的人员工程实际经验缺乏，老一辈的监督人员素质参差不齐，一线监督技术人员不足的问题，已适应不了目前监管内容。如果推行注册监督工程师既引入市场的强大技术力量，又可腾出政府编制人员填补政府对工程质量执法的短板。真正理清政府与市场的边界。

取消强制性的监理制度，改由强制性保险制度，以保险公司委托监理公司执行社会对工程质量的监督。通过引入强制保险的社会监理制度，改变以往监理单位由甲方委托的局面，真正实现社会监理监督的独立性。

推行主要工序需企业注册质量工程师、政府认定的注册监督工程师，社会委托的注册监理工程师共同签署意见方可进行下一道工序的“三签制度”。形成与政府执法公务人员只检查程序不管技术“双随机、一公开”改革模式的联通，真正破解“挂证”难题，打通责任到人的质量责任终生制。同时也适应了装配式建筑的施工工序特点，有利于未来全面推行装配式建筑。

3.2.4 质量认证评价体系

目前建筑质量的认证评价较单一，只有检测机构对建筑原材料、半成品、性能的检测评定，以及质量监督机构的监督报告涉及到质量评价，完全不能满足市场多样性的需求。我国对装配式建筑技术使用的不断推动，建筑产品、半成品的质量需要获得认证；再生骨料制备再生混凝土预制构件在装配式建筑中的推广，也需要认证［8］，以便流通推广使用；作为保险制度推行关联的质量评价体系也需建立；建筑产品对一般买受方用肉眼无法完成对产品质量好坏的鉴定，也需要建设过程中各类质量评价（监督）机构给出的阶段性的质量评价情况。这些都需要各类质量认证评价机构来填补市场在这方面的空白。

3.3 高质量监督改革框架

通过研究得知，当前比较理想、可以实现的质量监督改革框架是：政府变工程建设质量监督为质量程序的执法，通过注册监督员制度将技术监督交给市场，理清政府与市场的边界；以甲方为质量总负责制来抓住建筑质量的主导方（出资方）；推行全面工程质量保险制度，监理由保险公司委托，引入社会监督。具体监管体系如图 2 所示，通过政府、市场、社会的力量对建筑产品进行全方位、完全独立的监督，以期形成建筑产品质量市场激励与法制的反向激励。

这个框架，适应了政府执法“双随机、一公开”，以及推行甲方项目经理注册制的改革方向，有利于与目前的改革探索有机衔接。

4 结语

在经济转型的时期，我国国家政府机构已基本改革完成，各行业都在探究改革之法，实现经济发展的高质量要求。在此大背景下，本文通过对我国建筑业质量运行体系的总结分析研究，找出了影响质量运行的根本制约因素，根据质量激励理论、人的趋利避害行为等理论，多维度探究了解决的方法，并构建了一套全新的工程建设质量监督改革框架。为改革的制定者及研究人员提供了全新的研究思路及改革建议。由于改革框架体系属于制度设计的问题，许多细节操作层面的问题仍需要更进一步的研究细化。