对水利部预算执行动态监控有关问题的思考

向梁欢，兰 瑞，李思思

(水利部预算执行中心，北京 100038)

水利部是我国首批试点实行国库集中支付改革的中央部门之一，而预算执行动态监控与国库集中支付改革相配套。自2001年实行国库集中支付改革试点以来，水利部积极落实关于监控工作的各项要求，采取多种措施，加强预算执行动态监控，保障了水利资金资产安全，提高了水利资金使用效益。

1 主要做法及成效

a. 全行业高度重视资金监管。2019年全国水利工作会议明确了“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，提出应将水利资金作为一项重要的内容加强监管，“针对近年来巡视、审计、督查、稽察等发现的水利资金使用管理中的问题，以资金流向为主线，实行对水利资金分配、拨付、使用的全过程监管”“确保各项支出有制度、有标准、有程序，确保资金得到安全高效利用”[1]。2020年的全国水利工作会议，要求不断推动“水利工程补短板、水利行业强监管”总基调向纵深发展，进一步扩大水利资金使用情况检查覆盖面[2]，全行业重视水利资金监管的氛围有效形成。

b. 顶层设计不断完善。2007年财政部印发《监控工作互动机制操作暂行规定》后，水利部即刻启动工作试点。2008年，水利部办公厅印发《水利部预算执行监控工作互动机制暂行规定》，预算执行动态监控工作的岗位责任逐步明确，信息反馈、疑点核查、监控结果通报和备案的互动机制开始建立。2012年底，水利部研究制定了《水利部预算执行动态监控暂行办法》及其实施细则，进一步明确预算执行动态监控的主要内容、工作职责、监控流程等，正式建立了水利预算执行动态监控机制。2017年，水利部对《水利部预算执行动态监控暂行办法》进行修订，印发了《水利部预算执行动态监控办法》，监控机制建设进一步深化。水利部按照“全面监控、分级实施，突出重点、查控结合，整改提高、奖惩挂钩”的原则，“实现对纳入部门预算资金的全覆盖、全过程、全天候监控，提高资金资产使用的安全性、规范性和有效性”[3]。

c. 监控手段不断升级。2007年水利部开始监控互动机制试点，每日依靠人工从银行获取支付流水信息，完全依靠人工进行监控。2013年水利部预算执行中心开发了预算执行动态监控系统，通过信息系统对银行信息进行在线监控，并实现了与基层预算单位的线上互动。2017年，依托水利部财务司牵头开发的水利财务管理信息系统，对水利财政资金资产运行情况进行实时监督，发现问题及时纠偏和控制，提高了监控工作的科学性、有效性和威慑性。

d. 监控结果运用不断优化。针对监控发现的问题，水利部视情形对有关单位上报的国库用款计划、直接支付申请进行驳回处理，或通知代理银行暂停办理该单位国库有关业务，控制支付行为，直到有关问题得到有效整改。水利部财务司定期对预算执行中心上报的监控结果进行汇总研究，将监控结果在水利部直属单位予以通报。水利部预算执行考核时，动态监控结果是考核的一项重要打分内容，根据考核办法的规定，考核结果将与各单位下一年度的预算安排密切关联，与各单位及其领导干部评先评优挂钩。

e. 监控工作成效明显。近年来，随着水利部部门预算规模逐步增长，水利部预算执行动态监控的资金规模也相应扩大。2013年水利部直属预算单位共发生授权支付16.88万次，纳入监控的资金规模为62.75亿元，随着国家水利资金投入的不断扩大，至2018年分别上升至34.2万次、98.89亿元，6年中水利部预算执行动态监控授权支付次数和监控资金规模分别增长了102.61%和157.59%，见图1。

图1 2013—2018年水利部预算执行动态监控授权支付次数和监控资金规模

除预算执行动态监控授权支付次数和监控资金规模增长以外，通过历年来针对监控疑点的现场核查发现，监控纠偏、威慑作用明显，通过监控发现的问题，采取退回国库方式整改的金额，近年来逐步上升，有效保障了财政资金使用的安全。

2 存在的主要问题

a. 监控数据来源受到一定限制，监控关口主要停留在事后监控上。2019年，水利部所属独立核算预算单位共353个，预算管理级次延伸到五级，其中三级、四级、五级基层预算单位共319个，分布在各大流域沿线、全国20多个省区市的城市和乡镇。《水利部预算执行动态监控办法》要求对所有单位的资金使用情况进行监控，但从实际情况来看，要获取全部单位财务信息受到现实的空间、时间条件以及数字化程度的限制，尤其是一些偏远基层单位的岗位设置、账务处理等信息难以及时、全面地获得。

b. 监控内容及结果深浅不一。按《水利部预算执行动态监控办法》规定，监控内容应包括财务管理的各个方面，但从实际监控工作来看，除国库支付的监控实现常态化外，对其他有关内容的监控还不全面，离常态化全面监控还有一定的距离。同时，目前已形成常态化监控的国库支付各业务环节之间，监控工作开展的深入程度、监控质量和监控结果也有一定的差别。如用款计划、直接支付等的监控与这些业务报送同步开展，发现问题直接退回不予办理；授权支付的监控每日开展，但依然滞后于各基层预算单位的支付业务，预算中心发现疑点后通过监控系统下发至基层预算单位，再由基层预算单位进行核实反馈。从基层预算单位发生经济业务资金支付，到预算执行中心发现疑点，到疑点最终处理完成，则需要一定的时间。

c. 分级监控职能需要进一步加强。按照“分级实施”的监控原则，水利部直属预算单位负责本级单位及所属预算单位的动态监控工作，但是目前二级及以下各级主管单位开展监控工作的积极性、主动性还不够，不同单位之间开展监控工作的程度也有较大差别。同时，在对水利部下发疑点的核实、反馈、整改上，部分主管单位的审核、领导职能发挥得不够，很多时候只是充当“二传手”，作为监控疑点和基层预算单位解释说明上传下达的通道，没有对疑点的核实、反馈、整改起到更多的管理作用。

d. 监控的信息化程度还需持续提升。目前使用的水利财务管理信息系统是一个集成的大财务系统，系统中有预算数据、核算信息、项目储备信息、国库支付数据、政府采购数据等，但各环节数据的相互取用受到一定的限制，没有完全实现共享和整合。现有系统内预设的监控规则无法细化到每个要素，在对不同的支付信息进行自动判断时，存在一些合规的支付被系统自动预警、虚增疑点规模的问题，需要人工进行再一次的筛选和核实，因此系统需进一步改进。

e. 岗位设置和监控队伍建设应进一步加强。预算执行动态监控是一项具有很强的政策性和业务性的工作，需要对预算执行的各种情况进行实时的动态预警和综合分析，范围广、任务重、要求高，需要理论知识扎实、业务能力强、工作经验丰富的财务人员进行专职管理[4]。但目前水利部很多基层预算单位财务人员编制不足，往往存在一人多岗、超负荷运转的情况，没有专职的人员负责监控工作，同时财务人员存在财务知识更新不及时等的现象，干部队伍建设与工作任务要求之间还有一定的差距。

3 监控工作改进思考

a. 提高财务数据质量，推动银政数据直联，有效解决监控数据问题。目前存在的监控数据受限的问题，一方面是部分数据本身有待进一步完善，数据的准确性需要进一步提高，另一方面是取得监控数据的渠道还不完善，还没有实现银行自动推送支付数据，数据及时性还要加强。从这个方面说，水利部各预算单位应高度重视财务数据，在编制预算项目时就做到明确清晰，进一步细化预算编制，切实增强预算执行的可操作性[5]。在资金的申请、支付、审核、会计核算等各个环节都要在水利财务管理信息系统中及时、准确地记录，保证各项财务数据有效反应各项经济业务；在外部渠道上，要及时打通与各代理银行的数据传输通道，建立各类支出数据实时推送机制，一旦发生支出业务，银行第一时间将该笔支付信息有关内容推送至水利部监控平台，增强监控数据获得的及时性。

b. 进一步加强分级监控，充分发挥主管单位的主体作用。按照水利部监控工作“下管一级”的管理职能，各级主管单位要认真开展本单位和下级单位的预算执行动态监控工作，对于监控工作开展不力的单位，要推行“问责”机制，通过“问责”，进一步推动责任意识，提高各级预算单位财务管理的主动性。在水利部监控疑点的核实反馈上，主管单位要充分发挥审核、管理的作用，对有关基层预算单位疑点问题的真实经济业务发生情况、核实反馈情况、整改情况进行把关，确保监控工作取得实效。

c. 不断加强水利财务管理信息系统建设。要解决好各业务模块之间互联互通的问题，依托新的科技手段，不断完善水利财务管理信息系统现有的功能，打通各个业务模块之间的通道，在保证数据安全的前提下，真正实现全面联网和资源共享，追踪监测各项财务活动全过程。要强化系统的分析评估功能，充分利用系统的信息化、大数据优势，在数据统计分析功能的进一步完善上下功夫，通过趋势分析、分类比较、综合分析等多种统计分析方法，深入挖掘信息的价值，对信息资源进行充分开发和利用[6]。要随着财政管理各项政策、制度的出台，不断拓展、深化、丰富监控预警规则，根据新的变化修改完善预警规则，同时还要对监控内容进行适时调整，逐步扩大监控的资金范围，从财政资金扩展到自有资金，发挥动态监控规范资金支付的作用[7]。

d. 逐步培养专业的监控人才队伍。预算执行动态监控工作是一项政策性、业务性很强的工作，涉及的知识范围和业务领域宽，要求监控人员熟悉相关政策法规及各项规章制度，要具有一定的检查分析问题的能力[8]，提高水利财务管理单位会计人员素质，完善内部审计监督制度是实施和深化改革的决定性因素[9]。要选拔一批经验丰富、熟悉政策法规，发现问题、分析问题、解决问题能力强的工作人员从事监控工作，切实提高动态监控工作的质量。同时要明确岗位职责，理顺监控岗位与财务管理各项工作岗位的关系，形成各个岗位相互分工、相互配合、相互支持的良好局面。要不断通过培训、调研、交流等多种方式，持续提高监控人员的业务水平，保证动态监控工作的可持续发展。

4 结 语

预算执行动态监控工作是加强财政预算执行管理与监督，提高财政资金管理使用的安全性、规范性、有效性的重要手段，水利部通过水利财务管理信息系统，及时发现、纠正直属预算单位资金支付的违规问题，有效规范了预算执行并防范了财政资金支付使用风险。针对监控工作中存在的监控数据受限、监控内容及结果深浅不一、分级监控职能没有得到充分发挥、监控的信息化程度还需进一步提高、岗位设置和监控队伍建设还要进一步加强等问题，建议通过提高财务数据质量，推动银政数据直联，以有效解决监控数据问题，进一步加强分级监控，充分发挥主管单位的主体作用，不断加强水利财务管理信息系统建设，逐步培养专业的监控人才队伍等方式，不断提高水利部预算执行动态监控工作水平，推动“水利行业强监管”总基调在预算执行领域向纵深发展。