基于网络层次分析法的高校政府采购绩效评价研究

刘 超，李 晋，徐鹏飞

（北京理工大学 计划财务部，北京 100081）

随着高校“双一流”战略的实施，我国各级财政对高等教育事业拨款日趋增多，高校政府采购体量日益庞大，在高校中实施政府采购绩效管理意义深远。完善的绩效评价体系是绩效管理的基础和前提，建立一个高效、科学、合理的高校政府采购绩效评价体系是全面实施绩效管理的首要工作。

基于此，国内众多学者开展了高校政府采购绩效评价相关研究。北京师范大学高虹等[1]介绍了适用于高校政府采购绩效评价的平衡计分卡法、层次分析法、杜邦分析法等方法，提出了以经济性、效率性、有效性为主的评价体系，并利用层次分析法分析各指标权重。长沙理工大学邓智文[2]运用平衡计分卡理论，设计了以财务指标、客户指标、内部业务流程、学习与发展为主的评价体系，提出了评价时的注意事项。华侨大学洪文凯等[3]从经济效益、采购后续影响效益、制度完善程度三方面入手，利用层析分析法建立了高校政府采购绩效评价体系，着重解决评价体系中的“五轻”问题。然而，目前已有研究大多假设评价体系内各指标间相互独立，但为保证整个绩效评价体系的科学性、全面性，实际操作上往往选用数量较多、涉及政府采购各个方面的评价指标，指标间一般具有复杂的相互影响关系。为解决这一问题，本文提出了以经济性、效率性、效果性、公平合法性、社会性、发展性为指标，贯穿采购活动全流程的绩效评价体系，并基于网络层次分析法（ANP）建立了评价模型，将各评价指标间关系用网络结构形式展现，更符合高校政府采购绩效评价体系的实际情况。

1 评价体系与模型构建

1.1 网络层次分析法简介

20 世纪70 年代，美国运筹学家Saaty 提出层次分析法，将复杂问题分解为若干层次和若干因素，在各因素之间进行简单的比较和计算，得出不同方案权重，为最佳方案的选择提供依据[4]。在层次分析法中，层次结构之间及构成层次结构的元素之间是相互孤立的，仅适用于元素间不存在相互影响关系的方案，具有局限性。为解决这一问题，Saaty 在层次分析法基础上提出了网络层次分析法，将分析问题系统划分为控制层和网络层两部分，控制层由决策目标、准则、子准则组成，各准则相互独立且仅受目标支配，网络层由控制层所控元素组成，并按一定分类组成多个元素组，元素及元素组之间存在相关性[5]。与层次分析法相比，网络层次分析法适用于解决同层指标内部存在循环或依靠性反馈作用的复杂系统决策或评价问题。

1.2 评价指标的确定

政府采购制度的核心在于节约财政支出并预防腐败，在经济社会发展中调控市场方向，以实现公共产品与服务供给质量和效率的融合，提高公民幸福指数[6]。除政府采购通用特征外，高校政府采购还具有采购需求量大、采购项目繁杂、时效性强、科技含量高等自身特点，其绩效评价基本价值取向定位于效率、秩序、公平和民主[1]。本文通过文献查阅、专家问卷调查方式，从政府采购制度设置初衷出发，结合高校政府采购实际情况，基于网络层次分析法建立覆盖采购前期论证、采购过程实施、采购效果评价的采购全流程评价指标体系，选取经济性、效率性、效果性、公平合法性、社会性、发展性为网络层一级评价指标，根据一级评价指标确定采购资金节支率等24 个网络层二级评价指标[7-8]，建立如图1 所示的绩效评价指标体系框架。

图1 高校政府采购绩效评价指标体系框架

1.2.1 经济性指标A

一切经济活动都应考虑成本和收益，政府采购作为我国经济活动的重要组成部分，其目标之一是提高资金的使用效益，因此需评价衡量其经济效益。政府采购使用的是公共性财政资金，资金节支率通常为经济指标的评价重点，但单纯追求资金的节约是片面的，无法满足社会经济发展及政府采购功能转变的需要，还应综合其他指标给出合理评价。

选取采购资金节支率A1、集中采购率A2、单位采购成本节资额A3、人均采购成本A4 作为二级评价指标，均为定量指标。其中，单位采购成本节资额A3=(∑采购预算金额-∑实际采购金额)/∑采购环节费用支出，反映采购活动节约资金与消耗成本的比例；人均采购成本A4=(∑采购人员薪酬+∑采购部门经费)/∑采购人员数量，反映采购人力成本。

1.2.2 效率性指标B

高校政府采购专业性强、时效性要求高，常需采购大量科研仪器设备。为保证科研工作的连续性及前瞻性，往往要在较短的时间内完成采购任务，因此采购效率是一项非常重要的评价指标。

选取采购预算完成率B1、采购预算执行进度合理程度B2、人均采购额B3、人均采购项目数量B4、平均采购周期B5、流标废标率B6 作为二级评价指标。其中，采购预算执行进度合理程度B2 为定性指标，反映年度内各时间节点预算执行完成情况，其余为定量指标。采购项目应在年度内合理分配，保证预算执行稳步、有序推进，避免出现年底追赶预算执行过于集中的现象。

1.2.3 效果性指标C

效果性是指开展政府采购最终达到预期目标、效果的程度，是对资金使用价值进行衡量的指标，是绩效评价体系的核心。高校采购部门的工作目标是为全校使用者提供采购服务，最终目的是追求采购结果的有效性，使用者的评价反馈能综合反映采购工作的整体情况，具有重要意义。此外，还应考虑供应商等所有利益相关者，实现全面系统的评价。

选取供应商质疑投诉率C1、采购需求合理程度C2、质量合格率C3、采购活动用户满意程度C4、售后服务满意程度C5 作为二级评价指标。其中，采购需求合理程度C2、采购活动用户满意程度C4、售后服务满意程度C5 为定性指标，其余为定量指标。

1.2.4 公平合法性指标D

公开、公平、公正是政府采购活动的基本原则，此项指标反映了采购活动是否严格依法、依规、规范进行。完善的制度是采购活动顺利进行、实现预期效果的重要保障，只有具备完善的制度体系，参与采购的人员才能有法可依，采购的各个环节才能规范、准确，才能有效遏制暗箱操作和腐败现象的发生。

选取采购相关制度完善程度D1、采购流程规范性D2、采购公告发布率D3，违规采购率D4 作为二级评价指标。其中，采购相关制度完善程度D1、采购流程规范性D2 为定性指标，其余为定量指标。

1.2.5 社会性指标E

关于政府采购促进中小企业发展，采购国产、环保产品，国家已出台鼓励和强制政策。此项指标是高校执行政府采购政策情况和对政府采购实现宏观调控、促进社会发展效果的重要反馈。

选取采购国产货物比率E1、采购节能环保产品比率E2、中小企业成交比率E3 作为二级评价指标，均为定量指标。

1.2.6 发展性指标F

除现有执行效果，绩效评价体系中还应考虑采购工作的长期发展，包括人员和软硬件投入等。采购人员是采购活动的重要参与者，加强培训能使其熟悉法律法规，提高业务能力，进而推进采购活动高效、高质开展。加强信息化建设，能有效提高采购效率，促进流程规范，是推动政府采购长远发展的重要手段。

选取人均培训场次F1、采购信息化建设程度F2作为二级评价指标，其中，人均培训场次F1 为定量指标，采购信息化建设程度F2 为定性指标。

1.3 评价指标关联性分析

邀请政府采购领域10 名专家，采用专家评议法确定高校政府采购绩效评价体系中网络层各指标间相互联系，得出的高校政府采购绩效评价体系指标及其关联性如表1 所示。

表1 高校政府采购绩效评价体系指标及其关联性

1.4 评价模型的建立

图2 高校政府采购绩效评价体系网络层次分析法结构示模型

根据评价指标及其关联性，建立如图2 所示高校政府采购绩效评价体系网络层次分析法结构模型。在控制层中仅设置高校政府采购绩效评价为决策目标，未进行准则层设置，将其视为唯一准则。网络层包括6 个指标组，分别为经济性指标A、效率性指标B、效果性指标C、公平合法性指标D、社会性指标E、发展性指标F，组内及组间指标存在相关性。

2 评价模型求解与分析

2.1 评价指标权重计算

选用SuperDecisions 软件进行高校政府采购绩效评价体系指标权重计算[9-10]，根据图2 搭建的评价模型和表1 建立的指标间关系形成判断矩阵。采用Satty教授提出的“九分法”对存在相关性的指标间重要程度进行评价，设置相关问卷并邀请政府采购领域10名专家参与问卷调查，取各问卷平均值作为指标间重要性数值录入软件判断矩阵中，进行一致性检验。经检验，所有判断矩阵一致性检验系数小于0.1，判断矩阵一致性程度在可接受范围内。

根据判断矩阵构造归一化特征向量，汇总得到未加权超矩阵。将未加权超矩阵与判断矩阵构造的权重矩阵相乘得加权超矩阵。对加权超矩阵进行稳定性处理，得到极限超矩阵。极限超矩阵中每行相同数字即为该行指标的全局权重[11]。评价指标权重计算过程由SuperDecisions 软件完成，表2 为计算所得高校政府采购绩效评价体系的各评价指标权重。

2.2 权重结果分析

根据表3 结果，在6 个一级评价指标中，公平合法性指标D 权重高达0.562 2，表明公开、公平、公正和诚实信用是高校政府采购的核心，也是必须坚持的原则。效果性指标C 和经济性指标A 权重位列第二、三名，分别为0.156 0 和0.119 1，表明在保证公平合法的前提下，高校政府采购要充分考虑目标、效果、成本与收益，提高资金使用效益。

与一级评价指标相呼应，在24 个二级评价指标中，采购相关制度完善程度D1、违规采购率D4、采购流程规范性D2、采购满意程度C4、采购资金节支率A1 权重位列前五名，分别为0.231 7、0.181 0、0.131 3、0.131 4、0.079 1。表明建立完善的高校政府采购体系应从制度建设入手，依法依规采购，加强流程监管，在满足用户需求的前提下提高资金节支率，采购优质低价产品。

在经济性指标A 中，采购资金节支率A1 相对权重最高，为0.664 2，表明采购资金节约程度是提高资金使用效益的关键因素。在效果性指标C 中，采购活动用户满意程度C4 相对权重最高，为0.842 0，表明用户满意程度在很大程度上反映了采购是否达到了预期目标。因部分节能效果显著、性能比较成熟的产品列入政府强制采购的节能产品清单中，应按规定严格执行。在社会性指标E 中，采购节能环保产品比率E2相对权重达到了0.636 8。人均培训场次F1 在发展性指标F 中占据0.915 9 的相对权重，表明采购人员经常参加业务培训有利于采购工作的长远发展。

表2 高校政府采购绩效评价体系的指标权重

3 评价结果应用

采用本文建立的绩效评价体系对X 高校2019 年政府采购工作进行评价。X 高校已成立独立的采购部门，下设货物与服务招标采购室、工程招标采购室，共有6 名采购管理人员，负责纳入学校采购范围的货物、工程和服务项目采购工作。2019 年，X 高校共完成政府采购项目413 场，预算金额7.32 亿元，采购金额6.67 亿元，预算完成率91.1%，并按规定将集中采购目录内项目委托集中采购机构代理采购。为防范采购风险，X 高校建立了较完善的采购管理制度体系，形成了采购项目内部审批机制，除涉密项目外，所有政府分散采购项目均发布采购公告。

将各定量指标数值和定性指标基本情况反馈至政府采购领域10 名专家，由专家进行百分制评分。汇总各专家评分取均值，根据各指标权重计算加权得分，结果如表3 所示。

将各二级指标加权分求和得到X 高校政府采购绩效评价综合成绩91.853 分，达到了优秀水平。综合分析一级指标得分，X 高校在权重较高的公平合法性指标D 及效果性指标C 方面表现出色，抓住了高校政府采购工作的核心，但在发展性指标F 上还需进一步完善。

表3 X 高校2019 年政府采购评价指标得分

效率性指标B 方面，尽管X 高校2019 年采购预算完成率达到97.34%，但29.39%的项目集中于12 月完成，年度内项目分配极不合理，下一步应由采购部门联合经费管理部门、财务部门加强与用户的沟通，合理制定采购计划，经费落实后尽快开展采购活动；同时，X 高校人均采购项目数量及人均采购额较高，应适当增加采购管理人员数量，保证采购时效和质量。效果性指标C 方面，X 高校用户应进一步加强市场调研，提高采购需求合理程度，采购优质低价产品；采购管理部门可出台与采购需求论证相关的规章制度，加强监管。公平合法性指标D 方面，X 高校采购部门要以0 违规采购率为目标，确保采购工作合法合规。社会性指标E 方面，X 高校应增加国产货物及节能环保产品采购，加强对中小企业的优惠力度。发展性指标F 方面，X 高校应适当增加采购人员培训场次，使其不断交流、学习，提高业务能力，同时进一步加强信息化建设，建立互联网模式下采购管理体系，让信息多跑路，师生少跑腿。

绩效评价结果可反馈至高校预算、科研、财务等部门及上级主管部门作为本年度资金完成情况总结及下年度采购目标设定的依据，以建立奖惩结合的资金分配体系及管理制度。同时，高校采购部门应加强对绩效评价结果的分析，针对绩效评价过程中暴露出的问题，及时采取措施，最大限度发挥绩效评价的监管功能。

4 结语

本文基于网络层次分析法建立了一套高校政府采购绩效评价体系，对评价指标进行了合理设置，明确了各指标之间的联系，计算了指标权重，并将该体系运用于评价X 高校政府采购工作中，提出合理的改进建议，为提升高校采购管理水平提供了借鉴。