风险评估与情景构建在应急体系规划中的应用

文/李湖生

将风险评估和情景构建技术与方法应用于应急体系建设规划的研究与编制，形成以应急能力为核心的应急体系规划理论和方法，可以提高应急体系规划的系统性、科学性和针对性。

应急体系规划研究编制方法简介

问题导向规划方法

在宏观规划编制中普遍采用的是“问题导向规划方法”，即规划研究编制团队通过对规划领域的现状分析和未来形势分析，找出存在的主要问题；针对亟待解决的问题，提出规划关键目标，梳理主要任务，并谋划重点建设项目等。规划过程如图1 所示。这种规划方法主要以定性分析为主，规划需求很大程度上取决于参与规划人员、专家的经验和判断，存在一定的主观模糊性。对于规划长期成效的评估也可能因缺乏长期性、系统性的指标体系和数据积累而出现困难，容易因过度关注短期问题而出现“只见树木、不见森林”的现象。

基于能力的应急规划方法

图1 问题导向规划方法示意图

基于能力的应急规划方法是近10 多年来国内外应急管理领域在借鉴军事规划领域经验的基础上，提出的一种以能力建设为核心的规划方法。该方法通过对面临的突发事件情景进行分析构建，梳理应对情景所需完成的应急任务，以及按照适当绩效标准完成任务所需的能力；根据社会经济总体发展情况确定一定时期内需要的核心能力及时达到的目标；再根据对各项核心能力现状的评估筛选出未来一定时期需要投入资源优先发展的能力。规划过程如图2 所示。

这种规划方法以应急能力为核心，通过对应急能力及其目标进行量化定义，可形成相对系统化的应急体系建设需求，并可通过应急能力评估指标体系对建设成效和应急准备水平进行定量或半定量评估；但在实践中也存在过程比较复杂、所需时间较长，应急能力目标量化困难、应急能力评估对数据积累或专家经验要求较高等困难。

图2 基于能力的规划方法示意图

应急体系综合规划方法

在应急体系规划中通常可综合应用“问题导向方法”和“基于能力的应急规划方法”，通过“取长补短”，在规划的现状与形势分析中，引入公共安全风险分析评估方法；在问题分析中，采用“基于能力的应急规划方法”，将问题聚焦于应急能力的差距分析，以弥补应急能力的重大短板作为确定应急体系规划目标、任务、重点项目和行动方案的重要考量因素，从而增加规划的系统性、科学性和针对性（见图3）。

综合规划方法的实践应用

图3 应急体系综合规划方法示意图

应急体系综合规划方法在笔者近年来参与的国家和地方层面的一些应急体系建设相关规划的研究编制中进行了实践应用，取得了较好的应用效果。下面以南方某城市的应急体系相关规划中的应用为例，简要说明该方法的应用过程。

城市公共安全风险评估

针对示例城市公共安全领域四大类突发事件即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，辨识公共安全风险清单，从风险事件发生的可能性和后果严重性等角度，采用专家打分评估方法确定风险等级。

1. 公共安全风险辨识

基于示例城市历史灾害和突发事件的数据分析及现场调研结果，得到示例城市主要公共安全风险清单（共42 项），并对相关灾害及历史案例情况进行简要描述，得到“城市公共安全风险清单及简要描述表”。

2. 公共安全风险分析评估

风险分析评估主要是由专家依据示例城市灾害历史数据和主观判断，对风险事件发生的可能性和后果严重性进行分析评估。对风险事件的发生可能性、后果严重性的打分评价标准如表1 和表2 所示。

3. 公共安全风险分级标准

风险分级评价由各个风险事件发生的可能性和产生的后果严重性决定。以P 代表风险事件发生的可能性等级评分值，以S 代表风险事件产生的后果严重性等级评分值，以R = P×S 计算出表征风险大小的分值。根据该风险分值可将事件风险划分为四级：I 级（极高风险，R ≥15）、II 级（高 风 险，15 > R ≥8）、III 级（中风险，8 > R ≥4）和IV 级（低风险，R < 4），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。也可以采用风险矩阵法确定风险等级，风险矩阵如表3 所示。

4. 公共安全风险评价结果

组织示例城市相关部门和单位熟悉本地情况的专家以及规划编制专家组专家共70 多位专家，对前期所辨识出的42 项公共安全风险事件进行专家评估打分。根据专家评估打分结果，进行统计分析，得到示例城市公共安全风险评价结果。将各风险事件的编号根据其发生可能性和后果严重性，标注于风险矩阵中。根据专家评估结果，该示例城市不存在极高等级公共安全风险，但存在9 项高等级公共安全风险。

突发事件情景分析与评估

1. 示例城市突发事件情景简表

表1 风险事件发生可能性分级评价标准

表2 事件后果严重性分级评价标准

表3 风险矩阵表

根据示例城市历史灾害和事故数据及公共安全风险评估结果，筛选出未来可能对示例城市应急能力构成重大挑战的11 种突发事件，并参考示例城市或与示例城市相似地区曾经发生的重特大突发事件典型案例，进行突发事件情景构建。根据相似重特大突发事件典型案例，估计了在示例城市发生该事件可能造成的人员伤亡或受到影响情况，以及财产损失情况等。得到突发事件典型情景简表。

2. 突发事件情景应对能力评估结果

组织示例城市相关部门和单位熟悉本地情况的专家以及规划编制专家组专家共70 多位专家，对情景简表列出的11 项典型重特大突发事件发生的可能性、现有应急能力等进行专家评估。情景事件发生可能性分级评价标准参见前面的表1；对示例城市在应对各事件情景方面所具有的预防、减灾、应急准备、监测预警、应急救援、恢复重建能力由专家进行分项打分评估，评估标准参考表4。

根据专家评估打分结果，进行统计分析，得到示例城市特大突发事件情景发生可能性、现有应急能力情况的评价结果。对于突发事件情景的发生可能性，专家评价结果都在可能性“较低”（2）和“一般”（3）之间。这符合重特大突发事件情景后果严重但发生可能性较低的特征。构建这些情景的目的是为了基于底线思维，考虑不常发生的重特大突发事件对应急能力的需求，从而为规划应急能力建设目标和内容等提供参考依据。

对于重特大突发事件情景的综合应对能力，专家评价结果都在“能力尚可，勉强可以达成任务目标”（3级）附近，其中洪涝灾害、滑坡灾害的应对能力稍差，而建筑火灾、道路交通事故、拥挤踩踏事故、传染病疫情、食品安全事件的应对能力稍好（3.3 ～3.5）；反映出示例城市具有应对重特大突发事件的基本能力，但离较强的应对能力（4 ～5）还有较大差距。对于重特大突发事件情景的分项应对能力，专家评价结果由高到低大致依次为：恢复重建、应急救援、应急准备、减灾、预防、监测预警；反映出专家对示例城市应对突发事件的恢复重建、应急救援能力较有信心，而对预防、监测预警能力信心相对不足。

突发事件应急能力评估

采用笔者研究提出的应急能力分类框架，对该框架中的56 项应急能力逐一进行评估。其基本思路是根据情景构建可得出的情景损失后果，开展应急能力的差距分析，根据差距分析结果对应急能力进行评估。

表4 应急能力分级评价标准

1. 应急能力差距分析

对照应急能力分类框架，根据突发事件情景分析结果，梳理开展各项行动所需的应急能力，并按照应急能力的构成要素（人员、设施装备、物资、计划预案、组织构架、培训和演练等），确定各要素的能力基准。

依据所调研了解的可用于该情景应对的资源现状，对照应急能力的各要素评估基准，查找存在的差距。如果建立起了比较完善的应急资源数据库，应急能力各要素差距评估可由评估软件进行定量评估。在本次规划研究中，由专家依据表5 进行定性评价。

2. 应急能力综合评价

根据前面的应急能力要素评价结果，采用几何（考虑不同应急能力要素的权重）或算术平均法，可计算得出各应急能力的综合评价结果。

3. 应急能力重要性评价

由评估专家对“此项应急能力对于示例城市而言的相对重要性”进行主观评价，重要性评价分为5 个等级：1-完全不重要，2-不太重要，3-比较重要，4-很重要，5-十分重要。

4. 应急能力评估过程及结果

组织示例城市相关部门和单位熟悉本地情况的专家以及规划编制专家组专家共70 多位专家，对示例城市突发事件分项应急能力进行专家评估。

根据专家对现有应急能力评估的结果，按得分高低顺序排列后，得出示例城市现有应急能力的基本状况。示例城市的应急能力总体得分为3.04 分，处于基本合格区间，反映出示例城市特区已初步具备应对各类突发事件的能力，能够应对各类日常性突发事件；但在应对各类非常规重特大突发事件时，应急能力还存在较大差距，有待完善提高。

表5 应急能力要素分级评价标准

分析各项应急能力的能力要素得分情况，总体而言，计划预案、组织构架的得分相对较高，其次是设施、装备、物资建设和储备情况，而培训、演练的得分则相对较低，人员队伍情况在不同应急能力中得分变化较大。相关评估结果，对于明确未来加强应急能力建设的重点方向具有重要参考价值。

应急能力发展优先度评价

不同的应急能力在突发事件应对中的重要性并不完全一样，与应对的突发事件情景、生命安全相关性等密切相关。对于前述56 项核心应急能力，专家们在进行应急能力评估时同时对各应急能力的重要性（W）进行打分（1～5），分数越高越重要。

专家们对应急能力的综合评估得分（记为“B”），代表的是该应急能力的现有基础情况；一般而言，应急能力评分越低，表明该能力的差距越大，越需要加大投入优先发展。根据重要性（W）和应急能力现状（B）得分，计算应急能力的优先性指数P = W/B。根据所计算得出的优先性指数对应急能力进行排序，就可得出需要优先发展的应急能力的排列顺序，如图4 所示。

图4 示例城市应急能力发展优先度评价结果

按照应急能力优先性指数由高至低，将排在最前面的1～15 项应急能力设为A 组、16～30 项设为B 组、31～45 项设为C 组、46～56 项设为D 组；显然A 组、B 组是在规划中需优先发展的，应作为规划重点考虑对象；其余各组优先度依次降低，但在规划中也需根据部门需求、项目和工作延续、各方面平衡等情况综合进行考虑。总之，应急能力评估结果及优先性指数情况，为应急体系规划提供了参考依据，但在规划过程中还需根据多方面因素进行综合考量，并将应急能力建设需求转化为规划的目标指标、主要任务、重点项目和保障措施等部分的具体内容。