推动律师行业发展 优化营商公共法律服务环境

刘俊岭 韩斌

营商环境是包括众多因素、涉及范围相当广泛的复杂综合体。其中加强公共法律服务环境建设，既是政府公共服务职能的重要内容，也是社会管理法治化水平的重要体现。而以律师事务所为代表的法律服务组织是公共法律服务供给端最为重要的服务力量。本文以地处津滨发展主轴的天津市东丽区为例，尝试在优化营商环境的视角下，阐述促进律师行业发展对提高公共法律服务水平的意见建议。

一、公共法律服务体系建设对优化营商环境的必要性

在我国，“公共法律服务” 几乎包含了除刑事执行之外的所有司法行政职能。在当今倡导“人人都是营商环境”的社会大背景下，与民生息息相关的公共法律服务对“软环境”的塑造正符合营商环境的多维度要求。

1.依法治国的应有之义。“法治是最好的营商环境。”法治既是市场经济的内在要求，也是其良性运行的根本保障。只有在法治环境下，市场参与者才会相信公平的竞争、稳定的预期和靠得住的信用。公共法律服务是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作，是政府发挥公共职能的保障和改善民生的重要举措。深化公共法律服务体系建设，加快整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源，建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络，对于更好满足市场经济主体的获得感幸福感安全感的需要，提高地区治理能力现代化水平并以此提升营商环境质量具有重要意义。

2.政府经济职能转型的要求。随着我国经济进入新常态，廉价劳动力、大量土地供应及容忍环境破坏等低成本优势逐步消退，地方政府间的竞争已不再是要求所有政府单位必须达到一定引资“配额任务”，也不仅仅是建立各式各样不同级别的工业园区，而是逐渐转为强调“既亲又清”的制度建设，通过制度的包容性实现对企业的普适性。即以“服务型”为改革目标的政府职能转变，要通过制度软环境建设不断调整与市场的关系，为企业全生命周期提供依法依规、高效、精准、连贯的制度供给服务，从而提升地方经济发展的质量和水平。

3.适应社会发展的需求。营商环境是好是坏，不可能是政府自导自演的“独角戏”，市场主体的感受度，直接决定了营商环境的排名。而承载着普法宣传、法律援助、纠纷调解、鉴定公证等众多职能的公共法律服务正是以无处不在、随时可用的方式服务于市场经济主体。在此次新冠肺炎疫情期间，在很多地区能够获得的优惠甚至免费法律服务项目便是因势而为的良好范例。此外，随着我国各项改革进入深水区，利益格局不断调整，各类社会矛盾呈现集中多发态势，处理难度在不断增加。同时，公众的法律意识不断增强，法律需求逐渐增长，对公共法律服务的要求会越来越高。

二、东丽区律师行业发展中存在的困难和问题

1.服务领域狭窄，供给能力存缺口。一是律所结构单一，规模效应薄弱。目前东丽区缺少大型律所，以小型所居多，合伙所比例较低，绝大多数律师事务所执业律师人数在10人以下。部分合伙人集所有者、管理者、业务骨干于一身，在内部管理和运作機制上缺少一套系统完备的培育、管理和保障机制。“情感式”的管理成分较多，从长远看极易造成团队意识淡薄、人员独立松散、青年律师外流等负面效应，不利于律师事务所做大做强。在面对具有硬性准入门槛业务时，该区律师事务所的综合硬件条件难以被有“靶向”需求的社会主体认可。二是律师自身定位模糊，“万金油”式发展居多。部分年轻律师迫于案源压力而四处“游牧打猎”，致使一定范围内的传统业务很抢手，高端业务却做不了。以非诉讼业务为例，律师多是担任“救火队员”的法律顾问，鲜有广泛介入企业日常经营管理的经历，对非诉讼类业务的潜在需求“束手无策”。而相当一部分执业年久的律师，虽有了一定经济基础和社会关系，但不舍得放弃“二八定律”中的小“蛋糕”，依然同年轻律师争夺原有市场，也就出现了“僧多粥少”的行业局面。

2.行业管理存盲区，执业环境有待改善。一是法律服务市场有待进一步规范。囿于行政管理权限，区司法行政机关难以直接对在本区设置办公“飞地”、到处“打游击”的外地律师事务所（律师）进行行政处罚。甚至还有一些不具有相应法律资质的“黑律师”，游荡在民间偷偷招揽业务。他们办案质量低劣，服务无保证，收费管理混乱，严重损害了律师的执业声誉和社会威信。二是社会法治环境任重道远。尽管《关于依法保障律师执业权利的规定》《关于依法保障律师调查权的若干规定》等文件已出台多年，但阅案难、会见难、取证难的“三难”问题一直不同程度地存在。部分社会公众甚至个别政府机构工作人员对律师职业存有偏见，出现排斥乃至不配合律师办案的现象，严重影响了律师办案的顺畅度。此外，律师参政议政规模偏小，鲜有律师在各级人大、政协和党代表中任职，在行政体制层面行业呼声甚微。

3.内生动力不强，激励机制不到位。一是律师数量少，发展劲头不足。2016年东丽区执业律师人数在80人左右，到2018年增长至120人左右并保持至今。在此时间段内，东丽区的律师数量增速虽高于全市平均水平，但域内每万人拥有律师数仍远低于全市每万人拥有近5名律师的平均水平。与此同时，自2016年东丽区全力深化法律顾问制度以及公共法律服务体系建设工作以来，区内各界购买法律服务日益增多，法律顾问和基层法律服务需求量增大，对律师行业发展也提出了新的要求。二是先天条件欠优，政策倾斜度不够。东丽区法律服务收费较之市内六区和滨海新区等明显偏低，加之目前对法律服务机构的引进尚没有形成一套完整机制，导致对规模律师事务所和高水平律师缺少一定吸引力。此外，律师担任政府机构、村居法律顾问或参与相关部门值班接待的，存在“经费补助低”“象征性给付”的现象。面对地处偏远、交通不便或接待压力大、信访任务重的服务单位，律师或自掏腰包倒贴服务，或工作棘手加班加点，经济成本和时间成本的增加同样影响律师参与公共法律服务的热情。

三、以推动律师行业发展优化营商公共法律服务环境的实施路径

总体而言，营商公共法律服务环境是一种特殊的公共产品，而域内律师的服务能力是决定该地公共法律服务环境水平的重要因素。促进东丽区律师事务所发展壮大、调动全体律师参与公共法律服务体系建设的积极性是优化营商环境必不可少的部分。

1.增强行业政治自觉，营造良好行业氛围。一是坚持党的领导，抓牢律师思想政治工作。坚持以“党建带动队伍建设”的工作思路，强化律师工作政治属性，教育引导广大律师站稳政治立场，不断增强律师为经济平稳较快发展服务、为社会和谐稳定服务的自觉性和坚定性。结合律师行业实际情况和律师党建工作特点，充分调动律师党支部的战斗堡垒作用，丰富主题教育实践活动，提升律师活动保障能力，积极倡导在执业活动中实现法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。二是强化法治宣传教育，提高律师行业的社会认知度。坚持在实际工作中积极融入“律师元素”，对践行社会公德、热忱优质服务的律师事务所（律师）予以正面宣传，以进一步树立其良好的社会形象。坚持系统内普法和社会普法并重，彻底荡涤“官本位”陋习，国家工作人员应自觉成为法治政府建设的践行者。同时，积极呼吁有关部门重视和发挥优秀律师的参政议政作用，积极听取律师行业呼声，提高律师群体的政治责任感和社会政治地位。

2.建立健全律师工作机制，保障律师执业权利。一是要完善执业监督机制建设，将行政监督、行业监督和社会监督有机结合起来，形成科学有效的律师执业监督体系。严格履行律师执业年度考核、违法违规行为处罚惩戒、律师执业行为规范等制度，畅通投诉举报渠道，规范投诉查处工作流程，坚持有案必查、违法必究，在对一般错误、较重错误和违法违规行为形成分梯次惩戒的同时，进一步完善行政处罚与行业惩戒的衔接机制。加强对域内律师事务所所务治理结构的指导监督，完善教育培训、执业监督、考核评价、投诉查处等内部管理制度。二是要加强交流互动，增强行业间的职业认同感。适当开展律师群体与不同行业之间的联席会议、信息共享、座谈参观等活动及学术交流，增强与政府机关特别是与司法机关的“法律职业共同体”共识。严格维护律师在办案过程中能够依法履行的执业权利，特别应保障律师在辩护、代理中所享有的会见、阅卷、调证和提出意见等基本权利不受侵害。坚持发展企事业单位法律顾问制度，重点扶持一批达标律师事务所为企业经营管理、转型升级和自主创新等提供专业服务。

3.提高行业服务能力，倡导敢为人先的行业风气。一是发挥政策引领作用，健全政府购买服务机制。东丽区可充分借鉴公共法律服务工作取得显著成效的江浙等地区的具体举措并予以实地转化，紧紧抓住律师工作“牛鼻子”，积极搭建对律师人才引进、培养、使用的政策平台，尽快破解郊区地缘局限性，激励律师积极参与经济改革发展、政府依法管理和基层群众生活服务工作。将司法行政部门指导、监督、培训律师等有关工作经费纳入财政预算，建立律师人才专项培训资金。对律师担任政府法律顾问、村居法律顾问以及参与信访、调解、法律援助等公益性法律服务工作给予充分经费保障，权衡律师的服务支出成本，参照市场规律动态匹配补助。二是增强品牌意识，提高教育培训质量。完善律师队伍教育培训制度，积极开展专业讲座、行业座谈、参观学习等。充分发挥区律师工作委员会作为党和政府联系广大律师的桥梁纽带作用，體现特殊职能行业协会的自律水平，不断规范律师执业行为的行业规范和业务标准，为律师行业“开疆扩土”发挥引领作用。引导律师事务所以市场需求为核心，注重客户服务及体验，拓展营销策略和手段。各律师事务所要立足于“强身健体”，主动适应经济发展新常态，鼓励律师敢于拓展新兴法律服务领域，主动迎接社会变革的“换挡调速”。

作者刘俊岭系天津市东丽区司法局党委书记、局长;韩斌系天津市东丽区司法局开发区司法所副所长

责任编辑：张 莙