中国传统监察文化刍议

刘珂 曹梦璐

我国古代自秦朝建立大一统的国家后，监察制度一直作为一个重要的角色存在于政治制度发展历程中，并在長期的演变发展过程中形成了中国所独有的传统监察文化。总结中国古代监察制度文化的发展，进一步传承、借鉴与发展，形成了一系列理念与制度创新，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。

一、中国监察文化的历史演变

秦朝是我国大一统的第一个中央集权封建王朝，为此后历代封建王朝的基本政治制度奠定了基础。秦朝建立了皇帝制度，成立中央政府机构，设三公为朝廷最高职位，分别为丞相、太尉、御史大夫。丞相是“百官之长”，协助皇帝处理全国政事;太尉掌军事;御史大夫监察百官，建立御史府作为其官署。在地方上创立郡县制，郡的组织机构与中央类似，郡守为一郡之长，掌管政治、军事;郡尉专管军事;郡监，即监郡御史，专管监察。可见，监察制度在我国封建社会最初的政治制度设计中已占据了非常重要的位置。

汉承秦制，中央政治体制仍然是实行“三公九卿”，中央设御史府负责监察。汉武帝时为进一步加强中央对地方的监察，将全国划分十三个州，作为监察区。每州监管几个郡，设刺史一人，规定“以六条问事，非条所问，即不省”①，监察对象为“强宗豪右”、郡守、尉和王国相，凡违法乱纪、仗势欺人、贪污腐化、结党营私等，都在监察之列。后又设司隶校尉，驻京师，专掌对京师百官和三辅、三河、弘农七郡的监察。监察官员直接听命于皇帝，对皇帝负责，官阶都不高，但位卑权重。这种制度被后世所继承，监察官要监督的官员品级都比他们自身的职位高，体现了“以内制外、以小治大”的权力制衡治术。强化监察制度的同时，汉武帝时帝国进入盛期，君主专制权力迅速强化。

两晋南北朝时期，战乱频仍。南朝官僚政治出现了许多萎靡扭曲的情况，“州”由监察单位发展为一级行政单位，监察制度也经常宪纲俱在而形同虚文。“在职之人，官无大小，悉不知法令”②。监察考科不足以督责坐享天禄的士族官僚，几乎无事可做的冗散之官大量繁衍③。与此同时，北朝官僚政治的发展却保持着强劲势头，监察体制在调整磨合中日益协调，在中央强化了御史台监察，在地方通过刺史检查、遣使检查、皇帝巡视等方式加强了地方监察。“同样的制度，在北朝就比南朝运行地好”④。可见，帝国体制由北朝走出低谷，最终是北方统一南朝并不是历史的偶然。

隋朝再次统一全国后，采取了一系列政治改革的措施。在中央设立尚书、门下、内史三省，此后逐步形成三省六部制。御史台是独立于“三省”的专门监察机构，增加谒者台和司隶台。谒者台“掌受诏劳问，出使慰抚，持节察按，及受冤枉而申奏之” ⑤;司隶台掌诸巡察。在地方，改州郡县三级为州县两级，由刺史统领。州县地方不设监察机关，对地方的监察监督， 主要是根据形势的发展需要， 由中央临时选派御史或委任其他政府官员按道巡察⑥。

唐朝继承和发展了三省六部制，将中央的监察机关由隋朝的“三台”改为“一台三院”制。御史台下设台院、殿院和察院，台院负责监察朝廷官员的行为，殿院负责维持朝会、祭祀等重大活动的礼仪秩序，察院负责巡察州县。为加强对地方的监察，将全国划分为诸道，作为监察区。开始时划分十个监察地区，后增至十五个。形成了对地方的两级监察机构，一是御史台察院的监察御史会巡察州县，弹劾地方长官或处理重大案件;二是在各道设置巡察使、按察使、采访使等，在本道内实施监察职权。

宋朝中央的监察机构沿袭唐制。在地方上，实行州县二级建制的同时，将全国划分为若干路，诸路监司作为朝廷派出机构对地方进行监察，施政方式主要是定期巡历视察，通过移文下达行政指令，督促执行公务等。路与州县之间没有明确的隶属关系，诸州直置中央，且可以监督路级长官，路与州互不统属，相互监督，相互制衡。此外，中央时常派遣专人任采访使、按察使、察访使等，不定期巡访诸路，观望民情，视察官吏清浊情况;在改革时期还会经常派出专使，重点察验专项法令执行情况。

元代在中央进一步提高了御史台的地位，“总政务者曰中书省，秉兵柄者曰枢密院，司黜陟者曰御史台”⑦，监察诸事均须由监察机构专门负责，其他“诸司无得辄受”⑧。在地方上，设置行御史台作为中央的派出机关，先后设置了四个，后保留江南和陕西两个。将全国划分为二十二道监察区，每监察区设提刑按察使，后改名为肃政廉访司，肃政廉访司正使留京常位，其余官员按时分巡，形成中央御史台、行御史台、肃政廉访司三级监察组织机构。

明朝的监察制度进一步发展，发生较大变化。在中央，改御史台为都察院，专司察事;另设六科给事中，专察中央政府六部的政务及官吏。在地方，实行三司分治，布政司掌理民政，都司掌管卫所军政，按察司掌理监察地方官员和刑名司法，三司互不统属，都直接向朝廷负责。这种机制使地方权力更加互相制约，但也导致地方政治出现运转不灵、相互扯皮的局面。为此明朝保留了御史制度，不断地派遣总督、巡抚、巡按御史等官员，以加强地方政治的运作。

清朝继承并发展了明朝的监察制度。在中央仍设都察院，并将六科给事中并于都察院。都察院下设十五道监察御史，基本上是按省区划分对地方实行分道监察。中央不定期向地方派巡按御史，并在省级设专门监察机关提刑按察使司，各道设按察使副使、佥事。此外，总督管辖一省或多省，为地方最高长官，负有监察地方之责;巡抚主管一省，负有一省监察之责，故清朝由各地的总督、巡抚兼任右都御史、右副都御史⑨（都察院职务，左都御史、左副都御史专掌都察院事，右都御史、右副都御史为外省总督、巡抚之加衔）。清朝作为中国最后一个封建王朝，集历朝监察制度之大成，已经形成了一套相对完整严密的监察制度。

二、中国监察文化的得与失

中国古代政治由于时代的局限性，以专制和集权为本质，有很多不规范的地方。虽然随着时代的不断发展，作为监督政治权力运行的监察制度逐步严密与完善，但制度的明确规定，与其在实施过程中的执行状况，往往有很大的差距。无孔不入的营私舞弊、不正当的干预、恶劣的官场风习乃至政治的腐败等，随着王朝的更替循环往复。历代王朝面对前车之鉴，不断吸取前代监察制度的经验与教训，形成自己独特的监察制度文化，在一定时期发挥了重要作用，但也有的逐渐异化成为不稳定因素，对后世是一种启迪和警示。

（一）独立性视角

我国古代监察制度建立以来，监察机构和监察权的独立性都较强。

秦汉的三公九卿制中，御史大夫作为三公之一专管监察;隋唐及以后的三省六部制中，御史台（明清时期改为都察院）为独立于“三省”的专门监察机构。

在中央对地方的监察上，中央经常在地方建制之上设置监察区，监察区域大于地方行政区域，实现了监察权与中央行政权、地方行政权的分离，使得监察御史不受行政官吏的干预，直接对皇帝负责，独立行使监察权。此外，中央经常派出监察官员对地方进行巡察。

在地方政府内部，也经常实行长官三设，其中之一即专管监察。尤其是明朝时期，实行三司分治的制度，将民政权、军权、监察权独立设置，三司互不统属，都直接向朝廷负责，加强了地方监察权的独立性。

然而，在皇权体制下，所谓监察权的独立性也是相对的，整个监察过程都必须奏请皇帝，监察制度的存废和监察官的权力全部来自于皇权，依赖于皇权。

（二）权威性视角

权威是对权力的一种自愿服从和支持。监察权本于天道，又以现实法律（惯例）为其依据，体现了天下整体性价值，具有最高权力的属性。⑩

监察官依据法律行使职权，监察法制伴随着监察体制的演变不断完备，从汉代的《六条问事》至清朝的《钦定台规》，监察权的设置、运行与监察法律制度基本同步发展，监察权力行使能够有法可依，体现了理性法定权威。

古代对监察官的选拔、考核标准甚高，“通常以学识、德行及政治经验三者，为遴选御史的评价标准”{11}，北魏、北齐更是“选用御史，皆当世名辈”{12}，监察官和其他官员相比，往往有使人信从的力量和威望。

然而，中国古代监察制度的根本目的是为了维护皇权，而不是维护人民的利益，其工具性必然会削弱其权威性，尤其在统治者昏庸无能、政治污浊、制度松弛的时代，士族百姓对整个官僚行政乃至监察制度都会失望和不屑。

（三）有效性视角

在监察范围上， 监察对象包括朝廷官员和地方各级官吏，监察事项包括官员的品德以及贪污受贿、失职渎职等违法犯罪行为，涉及经济、行政、司法、礼仪等不同领域，覆盖较为全面。

監察官员获取信息手段也比较丰富，可以通过搜集采访、接收公文状、分析官署公文、被命巡察鞫狱等途径，将掌握的信息随时向皇帝汇报，具有“风闻奏事”的特权。

监察制度的实施相对活跃而有针对性，隋朝以后课绩、监察虽各属独立系统，但现实政治活动中关系密切，效应互补，是督励百官尽职尽责的主要机制。中国古代的盛世，大多是监察制度运行最好的时代。

然而，一些时期监察机构的多重设置，以及为权力制衡设置的各不统属，互异互补、互申互察的行政机构，在着意建设监察网络、成功地防范长官专权的同时，也造成了运行机制滞缓等严重问题。

（四）监督权力的异化

由于监察权的独立性和权威性，以及皇帝对监察官的信任，皇帝赋予监察官的权力十分广泛。

汉唐以来，高层政区的演化，有一个不断自监察区向行政区转变，又不断设置新的监察区的过程，体现了监察权向行政权和司法权的渗透。

比如，唐朝设置诸道为监察区，唐玄宗后期，按规定只应“察访善恶，举其大纲”的诸道采访使，却逐渐超越职权，介入地方事务的处理，诸道实际上成为阻隔于中央与诸州之间的一级行政机构，唐代后期的落镇割据局面正与这种状况直接相关{13}。

又如，宋代设置诸路为监察区，路级长官负责监察地方官员，同时又分领财政、刑狱、军政等事务，兼有行政与监察职能，路级区划也有自监察区向行政区过渡的趋势。

此外，监察权自身也存在严重腐败的可能性，尤其是“风闻奏事”无须担责，更是助长了监察官员的职权滥用与权力扩张。

三、结语

总体来看，中国古代很早便建立起了相对完备的监察制度，并形成了独具特色的监察文化传统。监察不仅仅是中国传统政治制度的核心组成部分，也是中华优秀传统文化必不可少的一个面向。中国传统监察文化中所体现出来的“仁爱、民本、诚信、正义”等思想也是中华优秀传统文化的核心理念;中国传统监察文化中对于担当意识、爱国情怀、荣辱观念等的追求恰恰与中华优秀传统美德相契合;中国传统监察文化对中国传统的人文学术、文学艺术以及审美精神也产生了深刻的影响，“风骨”成为中华人文精神的重要追求之一。

注释：

①《汉书》卷一九上《百官公卿表上》颜注引《汉官典职仪》，第742页。

②（东晋）葛洪：《抱朴子·审举》。

③《中华文明史》第二卷，北京大学出版社，2006年，第69页。

④参见阎步克：《波峰与波谷：秦汉魏晋南北朝政治文明》，北京大学出版社，2009年。

⑤《隋书》卷二十八，志第二十三，百官下。

⑥张先昌：隋朝监察制度述论，《法学研究》，2005年02期。

⑦《元史·百官志》卷八十五。

⑧《元史·崔彧传》卷一百七十三。

⑨刘战、谢茉莉：《试论清代的监察制度》，《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》，2001年，第29卷，第3期。

⑩张生：《中国古代监察制度权威有效的成因》，《北京日报》，2017年11月6日。

{11}葛绍欧：《柏台风宪匡政风——监察制度》，载郑钦仁、刑义田等编：《中国文化新论制度篇：立国的宏规》，生活·读书·新知三联书店，1992年版，第166页。

{12}《魏书·卷七十七》，列传第六十五。

{13}《中华文明史·第三卷》，北京大学出版社，2006年，第176页。

（作者简介：刘珂，山东大学纪委副书记、纪委办公室主任，助理研究员;曹梦璐，山东大学纪委监察处干部）