关于山东省城乡社区治理研究

关键词 城乡社区 社会治理 基层群众自治 四社联动

作者简介：郭洋，山东省社会工作协会，项目管理部部长，中级社会工作师，研究方向：社会工作。

中图分类号：D67                                                               文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.161

一、城乡社区治理工作面临的新时代背景

2019年10月召开的中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议会议上，通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出了十五个“坚持和完善”。其中，在“坚持和完善党的领导制度体系”中，提出应完善基层群众自治组织制度。在“坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”中，将健全基层群众自治制度作为重点工作单列一项强调。在“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”中更是强调要“健全社区管理和服务机制，夯实基层社会治理基础。”[1]

随着经济社会不断发展，目前社会已不是基层政府和“单位”承担所有管理职能的一元治理时期，是多元主体相互衔接、相互配合的共建共享时期，社会中的多元主体各有职责，各有分工，又紧密联动形成合力，共同参与社会治理[2]。习近平总书记曾在多个场合中强调：“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固”[3]，肯定了城乡社区作为基本单元，在社会中发挥了重要作用。由此可看出，高度重视城乡社区治理这项工作，把城乡社区治理作为社会治理的基本环节，牢牢把握工作的方向，找准切入点，是实现社会治理现代化的有力途径和重要平台。

二、城乡社区治理工作的方向和切入点

《决定》中多次强调基层群众性自治组织的重要性，明确了城乡社区的工作方向和切入点。总体来说，可以用两个词来概括，即“基层自治”和“多元共治”。

（一）基层自治

一是充分发挥基层自治组织在坚持党的领导中的作用。会议中提到要完善党领导基层群众自治组织等制度，肯定了基层群众自治组织在坚固党的执政根基过程中，发挥出的重要阵地作用。二是不断深化基层自治实践。在推动基层群众自治实践方面，有两个重点相辅相成、互为前提。一个是立足“基层”，十九届四中全会明确要求“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。”基层是党联系群众的根据地，基层是问题的发源地，是所有工作的基础，推动重心向基层下移，重视基层、夯实基层、建设基层，才能确保社区有资源、有人才、有能力规范地位群众服务。再一个是完善“自治”，十九届四中全会明确提出自治的切入点是“拓宽人民群众反映意见和建议的渠道，着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化”。2019年7月，《山东省民政厅关于加强村民委员会规范化建设的意见》的制发，明确了总体要求、重点任务、保障措施，是健全村（居）民自治机制、深化基层社会治理机制创新的又一实践，巩固和提升了基层群众自治制度的制度化、规范化、程序化。

（二）多元共治

会议强调，社会治理制度的建设要坚持和完善共建共治共享。城乡社区治理是一项综合性的系统工程，在治理过程中，面临着三个“多元”下的“共治共融”。

一是治理主体的“多元”：打造共治共建共享治理格局，应以社区党建为引领，调动多主体共同治理;要以居民群众为基础，发动居民参与，汇集群众智慧，善用居民骨干发挥“领头羊”作用，山东省社区通过群众骨干作用，发展志愿者队伍、网格员和楼道长，充分调动了居民群众的力量;要以社会力量为后备，充分利用企业、社会组织、共建单位等力量，整合资源，共享场地，联建联动，实现共赢，例如，济南市部分社区通过与共建单位共享场地，改善社区服务硬件设施，潍坊市借助企业力量，为社区前台服务人员进行礼仪培训;要联合多部门积极联动，打破信息壁垒，连接信息孤岛，进行数据共享，从而提高城乡社区的工作效率。2019年，山东省人民政府办公厅成立由35个成员单位组成的城乡社区治理工作领导小组，为统筹和协调全省的城乡社区治理工作，建立了定期研究城乡社区治理工作重大事项制度，完善了各部门协同配合机制，为形成工作合力提供共治的组织基础。二是治理方式的“多元”，根据十九届四中全会精神，新的社区治理体系新增了“民主协商”“科技支撑”，新增的这两点都属于治理方式范畴，说明随着经济社会发展和人民群众需求的不断变化，新的方式也不断涌现。济南、青岛、烟台、潍坊等地不少社区，都利用微信群、公众号等新媒体作用，网上预约办理业务、反映社区问题等，通过“多元”的信息化方式，为居民拓宽办事途径，拉近了社区居民距离。青岛市社区采用信息化办公、表格共享等方式，实现工作方法“多元”，提高了办事效率。济南市社区创新采用“流动居委会”的方式，下社区办公，小广场服务，实现办理业务窗口“多元”，方便了社区居民。三是治理领域的“多元”，国家治理涵盖政治、经济、社会、生态、文化等多维度，城乡社区作为社会的缩影，也涉及党建、文化等多领域，业务包含民政计生等多项事项，是链接公共服务的“最后一公里”。要实现治理领域下的多元实现共治，高素质人才和便捷高效的治理模式至关重要，目前，山东省大力推行的“一窗受理、全科服务”模式，实现“一人全能”，推动实现进门“只找一个人，能办所有事”，是顺应城乡社区治理领域多元的有效途径，各地社区工作者在业务、礼仪等方面素质明显提高，与居民沟通变多，解决社区居民需求方面更顺畅。四是治理途徑的“多元”。为推动实现社区治理和服务专业化和社会化，山东省整合和运用社区、社区组织、社工和志愿者资源，不断深化“四社联动”机制，把建立“四社联动”服务机制纳入山东省城乡社区服务体系建设规划，把“深化‘四社联动机制”作为《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》十大重点工作之一，推动各地建立了社区设计、社区组织承接、社工执行、志愿服务队辅助项目的模式，形成多元参与、多元主体共治的良好局面，既发挥出社区“基层自治”的优势，又很好的整合了社会组织、社会工作者、志愿者“多元共治”作用。各市也积极探索，广泛运用在城乡社区治理、社区协商等领域。例如，烟台市探索建立社区社会组织、社工专业人才和社区志愿参与“阳光17议”民情议事联动服务的机制，发挥“四社联动”效能。潍坊市奎文区大力推行“由民做主”社区治理模式，“四社”齐联动，协商解民忧。

三、城乡社区治理面临的问题和路径思考

党的十九届四中全会既提出了“健全社区管理和服务机制。”又提出了要“遵循共建共治共享原则，积极探索自主治理机制”。山东省在推进城乡治理现代化过程中，应坚持以解决实际问题为导向，在发现问题中不断优化，在持续完善中不断创新，做到活力中有规范，规则中有灵活。

（一）社区减负增效方面

一是存在社区工作事项准入制度落实问题。目前，山东省已有十余市制定了社区工作事项准入制度，但很多社区反映“清单没用”“作用不大”。大部分社区认为，普查类和环卫类工作，应交由第三方完成相关工作，但存在“钱太少找不起第三方”“因为敲不开居民的门第三方仍交给社区居委会做”等情况，给社区增加许多负担。下一步，应明确清单要素，强化社区事项准入制度的制度落实，确需委托给居（村）委会办理的，可通过向居（村）委会购买服务的方式提供。二是存在“社区万能章”问题。社区各类证明五花八门，虽然墙上明确贴了社区能够出具证明的种类，但仍有居民强烈要求开具证明，例如在家自然死亡的死亡证明等，给社区增加了负担。下一步，可出台文件全省统一社区证明事项，各地可针对社区普遍反映的证明事项出台专项政策，明确相关规定。三是社区工作机构和牌匾悬挂问题。虽然《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》中明确规定，各级各部门不得以是否设机构、挂牌子作为社区考核评比、创建达标等工作的依据，但社区仍存在门口挂牌类型较多的问题，社区挂牌仍是年底各部门考核的重要内容。下一步，可通过全省城乡社区治理工作领导小组的力量，推动各部门规范针对社区挂牌子相关考核评比工作。

（二）社区信息化方面

一是信息化平台不统一。省级、市级、区级、街道甚至社区，均通过开发软件、网站、大屏幕、公众号、微信群等方式，开展了信息化探索，但平台太多，给工作造成了负担，给社区居民带来了困扰。二是信息资源不互通。现在的信息化，都是各个部门的“单打独斗”，信息不能互联互通，给工作带来了困扰。三是信息化利用率不高。众多区级民政部门开发信息化平台，但社区反映因不能实现网上办理，还是现场、电话和微信群利用率较高，大屏查询设备等利用率不高。下一步，应按照以规划为指导、集约型建设、多部门资源共享、规范化管理、需求导向的原则，大力加强城乡社区信息服务设施建设，对信息系统进行有效整合。

（三）社区硬件设施方面

一是受老城区空间局限性，个别社区仍未达到2018年中共山东省委、山东省人民政府《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》中“已建成城市社区不低于300平方米、新建城市社区不低于500平方米、农村社区不低于500平方米，每百户居民不低于30平方米”的要求。二是随着社区居民需求和社区服务内容的多样化，社区硬件设备耗损较大。例如社区居委会一般都配有打印复印机供居民使用，但因使用频率高，未到更换年限已不能使用。三是未实现标准化身份标识。大多数社区没有代表社区工作人员统一的工牌、工作证或工装标识。下一步，通过新建、改扩建、共享场地等多种形式，不断完善社区综合服务设施，改善硬件条件，提高社区服务功能。

（四）社区队伍建设方面

一是部分市还未完全落实“三档十八级”薪酬体系，个别社区工作者未能参加企业职工社会保险、缴纳住房公积金。二是社区工作人员素质有待提升。例如“一窗受理、全科服务”模式很难推广至农村社区，许多农村社区工作人员素质偏低，学习全部业务知识非常困难。下一步，建议推动各地贯彻落实社区工作者管理办法和三档十八级薪酬体系，保障社区工作者待遇。农村社区建议采取以“两委”成员为主，开发公益岗位、乡镇下派、公开招聘等方式，配备高素质工作人员，并根据有关规定提高薪酬待遇水平，進一步畅通上升渠道。

参考文献：

[1]习近平.坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化[J].求知，2020（2）：4-9.

[2]刘卫平.城乡统筹发展中的社会协同治理机制研究[D].湘潭大学，2014.

[3]黄树贤.奋力开创新时代城乡社区治理新局面——学习贯彻习近平总书记关于城乡社区治理的重要论述[J].求是，2018-08-02.