探究合法解决“动迁难”的机制与方法

关键词 木头龙小区 旧改 “动迁难” 第三方谈判解决争议机制 政府零星征收

作者简介：李皓，广东华宪律师事务所，研究方向：城市更新法律法规政策、公司法律实务操作。

中图分类号：D67                                                               文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.158

土地是最宝贵的稀缺资源，对存量建设用地进行二次开发利用，俗称“旧改”，是土地利用的必然趋势。广东省作为中国改革开放的前沿阵地是全国最早推行“三旧（旧厂、旧村、旧城镇）改造”（又称“城市更新”）的试点地区。在旧改过程中，“动迁难”（动员被拆迁人签约并交付拆迁）成为了公认的难点和痛点，究其原因在于其涉及的利益重大，关系复杂，挑战性极高。如何在合法的前提下，解决动迁难，推动加快城市更新步伐，这无疑是值得研究的。

一、木头龙小区遭遇的旧改动迁难题3

位于深圳市罗湖区翠竹街道的木头龙小区始建于上世纪80年代，项目带有福利房性质，居住着国企、事业单位职工，共有61栋楼、共有业主1363户，是深圳早期建设的多层住宅小区。由于该小区不仅房屋楼龄均已在30年以上，且使用海沙建设，所以很多房屋存在重大安全隐患。再加上小区道路狭窄、地下管网老化、配套设施落后无法满足居民基本生活需求，所以小区业主有改造居住环境的需求。2007年，深圳市益田集团股份有限公司（以下简称“益田集团”）通过进驻小区并征集了居民的改造意愿后，于2009年正式向深圳市政府申报将木头龙社区列入城市更新单元计划。2010年在深圳市城市更新单元规划制定计划的第一批计划中，益田集团被列为木头龙项目的申报单位。木头龙小区的旧改以市场化运作方式拉开序幕。然而，木头龙的华丽转身之路却历经坎坷。此后10年间，木头龙旧改项目由于拆迁补偿安置协议的签约率一直达不到100%而被搁置。根据《南方都市报》、腾讯·大粤网、搜狐等多家媒体报道已经签约并搬出该小区的被拆迁业主多达1300多位，由于搬出后迟迟不能回迁，其中49位业主已经在等待中抱憾离世。

二、造成木头龙小区旧改动迁难的原因

市场化运作是广东省目前旧改的主流趋势，木头龙小区也不例外。由于市场化运作其本质上是一种基于平等主体双方自愿的民事行为，而非行政强制征收，故不得适用国有土地上的房屋征收与补偿等相关行政法规。另外，三旧改造在我国属于新兴的土地交易转化模式，目前尚无全国性的立法来规范市场化运作的旧改，所以地方政府在摸着石头过河的过程中以行政立法或政策的形式来进行规范。深圳市于2017年印发实施的深府办〔2016〕38号《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施的通知》一文中提到“与其他各类旧区（旧工业区、旧商业区、城中村及旧屋村等）混杂的零散旧住宅区，因规划统筹需要确有必要纳入拆除范围的，必需具备的条件之一为：零散旧住宅区部分由区政府组织开展前期工作，由区城市更新职能部门申报，权利主体的城市更新意愿应当达到100%。”并且“小地块城市更新单元拆除范围内的用地应为完整宗地，土地及建筑物应当具有合法手续，权利主体的城市更新意愿应当达到100%。”双百的规定从客观上导致了木头龙小区旧改进程的缓慢。2015年下半年，木头龙的户数和面积签约率达到 “双95%”。2016年12月，户数和面积签约率近98%，未签约剩下30多户，旧改陷入动迁僵局。

三、深圳解决木头龙小区旧改动迁难问题的创新与突破

为了尽快解决木头龙项目动迁僵局，深圳首创了第三方谈判解决争议机制及“政府零星征收”两个创新举措。

2016年12月16日，深圳市罗湖区政府联合深圳国际仲裁院共同举办“深圳市城市更新与棚户区改造谈判促进机制启动仪式暨谈判促进规则发布会”。“深圳国际仲裁院谈判促进中心”（以下简称“谈判促进中心”）正式设立。谈判促进中心通过谈判促进专家库入库专家、深圳旧改圈的资深人士等组成谈判专家，为申请方（业主或开发商）提供独立、中立、专业的公益性谈判促进服务。2017年9月1日，益田集团向申请谈判促进服务，谈判促进中心由此介入。当谈判专家进驻木头龙项目后，配合街道办现场工作，组织宣讲会，积极向业主解读政策。对于现存25户的情况逐一进行梳理，制定不同工作方案，上门耐心解说。通过谈判专家为期四个月的工作，最终又促成了20多户业主达成协议，有力地推动了该项目的进展。2018年6月以后木头龙小区仅剩余4户未签约。

2019年8月，罗湖区城市更新和土地整备局发布《深圳市罗湖区翠竹街道木头龙片区零星房屋征收提示》，木头龙片区房屋征收被确定为2019年度罗湖区零星急需项目。

何謂零星征收？“零星征收”是深圳城市更新创造的又一新名词。根据深圳市罗湖区人民政府发布的《罗湖区木头龙片区零星房屋征收项目补偿方案》及《房屋征收决定书》的内容，零星征收是以深圳市罗湖区城市更新和土地整备局为房屋征收部门，以该区翠竹街道办事处为房屋征收实施单位，针对《罗湖区翠竹街道木头龙片区更新单元规划》范围内已办理房地产权利证书或其他房地产权利凭证的零星房屋进行征收。

继深圳市罗湖区人民政府发布上述零星征收的方案及决定书后，2019年10月29日深圳市罗湖区城市更新和土地整备局又发布了《罗湖区翠竹街道爱国路木头龙小区城市更新单元实施主体确认的公示》。根据该公示，木头龙小区共有业主1363户，其中1354户与益田集团签订了搬迁补偿安置协议，9户的房地产被益田集团收购，最终所有权利主体均将房地产的相关权益转移到益田集团，形成单一主体。由此，拆迁人益田集团在经历了10年漫长的等待期后终将项目实实在在的拿在手中。

四、 合法解决“动迁难”的机制与方法

借鉴上述木头龙小区旧改动迁经历，笔者认为在采用市场化运作模式的城市更新过程中，可以通过建立以下机制、方法合法地解决“动迁难”问题。

（一）建立类似“谈判促进中心”的第三方独立调解机构，引入谈判专家、旧改资深人士等为城市更新主体提供独立、中立、专业的公益性谈判促进服务，促进拆迁谈判顺利进行

谈判是双方或多方主体就共同关心的问题互相磋商，交换意见，寻求解决的途径和达成协议的过程。谈判需要协调的不是立场，而是利益。鉴于城市更新过程牵涉面广，多方重大利益参与其中，系统复杂，所以通过谈判协调利益是城市更新动迁环节推进实施的关键。

谈判亦有广义和狭义之分，广义的谈判是指除正式场合下的谈判之外一切协商、交涉、商量、磋商等。而狭义的谈判仅仅指正式场合下的谈判。深圳于2016年首创的“深圳国际仲裁院谈判促进中心”是与仲裁紧密结合的谈判促进机制，是城市更新等领域纠纷防范和解决的创新方式。根据其设定的《深圳国际仲裁院谈判促进规则》来看，其谈判促进方式不仅包括了广义谈判，也包含了狭义谈判方式，其主要流程如下：

首先，由所涉争议或谈判事项的任何一方或多方当事人向谈判促进中心提出谈判促进申请;当谈判促进中心收到申请后，书面向其他方征询谈判意愿，启动谈判促进程序。程序正式启动后，根据争议或谈判事项的具体情况，谈判促进中心可以设置一定期限的磋商期、提供必要的场地和协助，由各方当事人自行磋商。当事人认为已无磋商必要，或磋商期限届满后各方当事人仍未达成协议的，进入由谈判专家主持的谈判促进程序。此时，谈判促进中心根据谈判实际需要，指定一名或多名谈判专家成立谈判专家组，除非当事人另有约定。谈判促进中心可以组成工作组独立或协助谈判专家组开展工作，也可以以其他适当方式开展工作，直至谈判促进程序终止。

基于“谈判促进中心”作为超脱于利益相关者的中立第三方，所以其能够在谈判程序方面发挥多种作用，最大程度实现多赢。目前通过“谈判促进中心”推动的动迁代表项目除了木头龙小区旧改以外，还有深圳市城市更新试点区罗湖区的二线插花地棚户改造项目、龙岗区某宗地非农建设用地项目权益补偿案、福田区某小区城市更新项目等。

综上所述，建立独立、中立、专业的第三方独立调解机构有助于破解动迁谈判难题，为高效推进城市更新提供强有力的支撑，是城市更新领域纠纷防范和解决的创新方式。

（二）城市更新市场化运作受阻导致公共利益受损害，政府零星征收可以成为排除损害合法推进旧改进程的手段与方法

木头龙项目陷入动迁僵局，政府迟迟未主动介入，其主要原因在于该项目采取市场化运作模式。而房屋征收一般仅适用于政府组织实施的项目。所以，如果政府征收房屋则相应的规划应调整为公共利益用地。那么这种调整是否会存在法律障碍呢？

答案是否定的。

根据《深圳市城市更新办法实施细则》（2012年1月12日发布实施）第七十三条规定，市场主体通过房地产作价入股、签订搬迁补偿安置协议、房地产收购等方式，已取得项目拆除范围内建筑面积占总建筑面积90%以上且权利主体数量占总数量90%以上的房地产权益时，可以申请由政府组织实施该项目。政府对项目实施的紧迫性和可行性、市场主体提供的收购补偿方案的真实性和合理性、剩余房地产权益取得的可实施性等因素进行统筹考虑和综合判断，决定是否组织实施。

另外，国务院颁布的《国有土地上房屋征收與补偿条例》第二章第八条征收情形规定，有六款情形政府可作出房屋征收的决定，其中最后第六款规定：法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。

值得一提的是，2019年8月26日第三次修正并于2020年1月1日实施的《土地管理法》亦为后续类似木头龙小区旧改项目破解动迁难问题提供了强有力的法律支持。根据新《土地管理法》第五十八条的规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。在收回国有土地使用权时，对土地使用权人应当给予适当补偿。

既然政府征收不存在法律上的障碍，那么类似木头龙这样的旧改项目从最初的单一城市更新演变到十年之后的敏感、复杂社会问题，就应当以保证绝大多数已签约业主的合法权益为重，建立政府介入机制方才能够防范化解重大风险，落实公共利益。当然，基于政府行政行为的单方性、强制性等特点，为了防止政府被少数人利益绑架，这种介入应当是极审慎的。建议应以立法的形式予以规范，明确政府介入的前提条件、征收程序、补偿标准依据、异议处理程序。

参考文献：

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