改革开放以来我国扶贫政策考察研究

关键词 改革开放 扶贫政策 经验

作者简介：王雄，西华师范大学政治与行政学院2018级政府经济学研究生。

中图分类号：D601                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.135

贫困问题作为人类社会发展中的伴生产物，由来已久。因此反贫困工作是世界各国人民不可回避的历史任务。自改革开放以来，我国反贫困事业有了实质性的进步，围绕着以经济建设为中心的基本路线，大力发展市场经济，国民经济日渐繁荣，为反贫困事业的开展打下重要基础。同时随着经济体的制改革，反贫困思路也发生改变，多项配套改革措施引导并支持着反贫困工作。各项反贫困政策的出台对于我国扶贫事业的有效开展起到了十分重要的作用，因此对我国改革开放四十年来的反贫困政策予以梳理显得至关重要。

一、改革开放四十年反贫困政策历史演进阶段

我国反贫困工作的开展始终恪守循序渐进这一重要原则，在不同的历史阶段，依据贫困产生的不同原因及特点，制定出更加富有针对性的反贫困政策，对我国反贫困事业的成功开展至关重要。本文依据反贫困政策的特点及针对性将其划分为体制扶贫、开发扶贫、扶贫攻坚和新阶段开发式扶贫、精准扶贫 5个阶段。

（一）体制扶贫阶段（1978-1985）

1978 年 12 月，中国共产党十一届三中全会的胜利召开，宣告我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新阶段。这一时期我国的主要扶贫手段是透过对农村经济体制的全面改革，大力解放生产力，以期实现经济全面增长，从而达到纾困的目的。这一时期，许多重要政策文件的发布为扶贫事业助益良多。如《关于认真做好扶助农村贫困户工作的通知》拓展出了一条全社会以及各部门协调配合、通力合作的扶贫发展之路。

在这一时期，以消灭贫穷论为基础和理论出发点的农民脱贫致富思想成为我国反贫困工作的中心思想。从这一思想理论出发，中央政府转变了农村反贫困思路，家庭联产承包责任制正式在全国范围内实施，这一体制创新有效改善了农业交易条件，促进了经济增长，舒缓了贫困。透过以家庭联产承包责任制为中心的体制改革，农民可以自主决定如何利用和管理土地，广大农民的生产积极性受到鼓舞，生产效率因此也大幅提高。并且随着市场机制的引入，农产品价格迅速提高，农产品流通更加便捷，农民收入随之快速增长，贫困问题得到了有效缓解。

（二）开发扶贫阶段（1986-1993）

20世纪80年代中期以后，区域性成为我国贫困人口空间分布的主要特征，较之前一阶段发生了重大变化，老、少、边、穷地区成为贫困人口的主要集中地。这些贫困人口很难再通过改革开放后国民经济的总体增长来实现自身的脱贫，继续采用之前的办法来缓解贫困，收效甚微。

因此，新一阶段的扶贫工作主要采用大规模的扶贫开发与宏观经济政策相结合的方式。

一系列政策措施的有效开展：扶贫重点从以往的单纯救济过渡至经济开发;集中人力物力，分区域分批次地改变贫困地区落后面貌;扶贫资金按项目效益分配，以效益优先为准则，不再简单地按人头数目平均分配;从以往简单行政干预过渡至政府与社会组织多主体协调配合;放宽农民迁移限制，支持劳动密集型产业发展、动员贫困落后地区参与到国家整体发展中来;至1993年底，全国农村贫困人口降至8000万人，每年贫困人口大约减少640万，大规模的扶贫开发以及宏观经济政策等多项举措的作用得以显现。

（三） 扶贫攻坚阶段（1994-2000）

自我国农村改革工作不断深入开展以来，扶贫开发稳步推进，农村贫困人口数量大大减少。但在扶贫工作继续推进的过程中，贫困特征随之发生变化，地缘性成为贫困人口分布的显著性特征。东西部之间的经济发展差距俞拉愈大，贫困发生率向中西部不断倾斜，中西部地区形成大面积贫困的原因来自于多个方面，主要原因在于恶劣的自然条件、不完善的基础设施及社会发育滞后。

为了打好扶贫攻坚战，1994年4月15日，中央政府颁布《国家八七扶贫攻坚计划》，明确要求从1994到2000这七年时间，要统筹规划好人力、财力、物力，充分利用社会各界资源能力，基本解决8000万贫困人口的温饱问题。为了确保目标的实现，中共中央、国务院共四次召开全国扶贫工作会议，对扶贫开发工作进行部署，并采取了一系列明确且有针对性的措施。这一时期，我国的扶贫策略从以往的区域式扶贫向纵横联合、内外兼顾的全面参与式扶贫转变，积极调动贫困者参与反贫困事业的积极性，從而把开发式扶贫与救济式扶贫结合起来，形成由内而外的扶贫开发新机制。

（四）新阶段开发式扶贫阶段（2001-2012）

为了适应经济发展新形势的需要，2001年6月，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》的正式颁布，标志着我国农村反贫困工作正式跨入解决温饱与巩固温饱两手抓的阶段。该纲要明确指出了新时期扶贫工作的主要任务是：加快解决少数贫困人口温饱问题的步伐，进一步提高贫困地区的基本生活条件，对于尚仍存在温饱问题的贫困人口给予重点帮扶。与此同时，对于刚刚解决温饱问题不久的贫困人口，持续给予必要帮扶，进一步提高生产生活水平，防止再次返贫，坚决巩固前期扶贫成效。

政府根据现实情况调整了扶贫标准，瞄准对象更加精细化，从贫困县到贫困村过渡，扶贫资源不断往基层流动，入村到人;制定和实施了以整村推进为主体、产业扶贫和劳动力培训与转移为两翼的扶贫开发战略;这一纲要的实施使得我国农村绝对贫困人口减少了一半以上，同时低收入人口也大幅减少，从6213万人降至2841万人，扶贫成果显著。

（五）精准扶贫阶段（2013年至今）

随着习近平总书记对精准扶贫这一理念的提出，我国扶贫工作也进入了精准扶贫的新阶段。在新的阶段，许多反贫困政策的发布对于新阶段扶贫工作的开展意义重大。通过一系列政策文件的发布，不断强调了构建精准扶贫工作长效机制的重要性，指出了应严格把控脱贫质量，拒绝虚假脱贫。

在新时期，扶贫工作形势发生了重要变化，从以解决温饱问题为侧重点向给予贫困人口更有尊严的生活过渡。既要从区域性的，大面的组织结构层级来解决一部分特殊困难问题，防止区域发展差距越来越大，也要把仍深陷贫困处境中的农户具体问题作为把手，给予扶贫资金和项目入户的政策支持，提高其生存保障和持续发展的能力。同时在具体扶贫政策的安排配置过程中，更加强调各项扶贫政策之间的区别与联系，而且也更加注重一整个扶贫政策与其他相关涉农政策的配套衔接，比以往更加关注区域与贫困人口生计可持续发展能力，扶贫边界也更为清晰。

二、经验总结

自改革开放以来，我国经济实力大大增强，持续高速增长的经济为可持续开展的扶贫事业打下了坚实的物质基础，而扶贫战略和具体政策则为反贫事业的开展指明了方向。四十年的反贫困实践证明我国正在走出一条具有中国特色且实际有效的扶贫开发道路。在不同阶段的反贫困方略既有联系，也有区别，可以予以继承和发扬，因此本文通过对改革开放四十年以来中国反贫困政策的梳理研究，总结出以下几点中国扶贫工作的经验：

（一） 坚持稳中有进的反贫困战略

改革开放四十年以来，我国始终坚持稳中有进的反贫困战略，扶贫政策和相关治理工作始终以一个合适的步调往前推进，一以贯之。在战略上从一开始以经济建设为中心到如今统筹经济社会全面协调发展，从以往主要通过推进经济增长来带动贫困群众增收并适当给予适当合理救济向激发贫困地区人口的内生动力，提高其生产生活能力以达到稳定减贫的目标来转变。在反贫困斗争中所实施的一系列政策，在过往阶段良好经验的基础上，不断开拓创新，制定出更加与时代所接轨的有效政策，把整体性、区域性、和精准性完美结合起来。而在政策创新的过程中，一部分地方性的成功探索经验被国家整体层面所采纳，并予以广泛推广。这一稳中有进的反贫困战略，使得我国的反贫困工作更加合理有序地往前推进。

（二） 坚持以政府为主导的多方参与治理模式

中国政府一直以来对于民生问题给予高度关注，始终秉持为人民服务的宗旨，把改善民生当做一切工作的出发点。为了解决我国长期以来的贫困问题，政府不断增加财政投入，设立扶贫基金，许多偏远贫困地区人民群众的生产生活条件得到了极大地改善。根据经济社会发展情况，不断提高扶贫标准，让更多贫困群众享受到政府的保障政策支持;不断增强对贫困落后地区的政策支持，为贫困人口脱离贫困提供了强有力的政策保障。除此之外，我国政府始终坚持鼓励多元社会力量参与到扶贫开发的进程中来，努力构建以政府为主导的，社会、市场多主体协同参与的反贫困模式。这一有效的反贫困治理模式，汇集多元主体、配置多方资源、多种机制协同运行，成功地把全党全社会之力拧成一股绳，真真正正地帮助到了困难群众，成为我国反贫困治理的又一珍贵经验。

（三） 注重多样化扶贫政策的有机结合

自我国开展反贫困工作以来，多样化的扶贫政策一一发布，如救济兜底政策、开发式扶贫政策，预防性扶贫政策、精准扶贫政策。我国政府注重通过多样化扶贫政策的有机结合来应对贫困问题，从早期简单地向贫困人口给予物质支持过渡到如今通过政策支持，资金支持激发贫困人口内生发展动力，自力更生相结合。同时，不再仅仅把扶贫政策的重点放在事后干预上，强调加大教育，医疗健康等多方面投资力度以达到增强预防及应对贫困风险的能力。扶贫政策重点不断往保障社会公平分配方向倾斜，对因病因残等特殊情况无力走出贫困境况的人口给予更多支持，提高其生活水平。

（四）注重扶贫工作的体系化建设与保障

纵观中国四十年反贫困历程，我国政府始终注重扶贫工作的体系化建设，在扶贫事业的各个历史阶段当中，依据不同的社会经济发展情况，开拓创新，锐意进取，充分发挥党的领导的政治优势和社会主义的制度优势，协调整合多方资源，动员多方主体共同参与到扶贫事业中去，造就了自上而下多部门协同参与的扶贫工作体系。 这一体系，在实践的过程中，不断得以强化，形成了五级书记一起抓扶贫、第一驻村书记和驻村工作队等特殊化的扶贫体系，充分展现了党的领导以及多级政府的互相协作，中国特色社会主义制度的优越性得以充分显現。除此之外，我党自十八大以来高度重视扶贫工作的绩效评估考核体系建设，连续出台了多项规定，以确保扶贫工作脚踏实地的有序开展起来，而不是做面子工程。

注释：

郑长德.中国西部民族地区贫困问题研究[J].人口与经济，2003（1）：7-11.

丁军，陈标平.新中国农村反贫困行动的制度变迁与前景展望[J].毛泽东邓小平理论研究，2009（6）：34-39+85.

向德平，华汛子.改革开放四十年中国贫困治理的历程、经验与前瞻[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2019，40（2）：59-69.