新时期水利标准体系收录原则的探索与实践

顾晓伟，郑 寓，施克鑫，程 萌，许 国

(1.水利部产品质量标准研究所，浙江 杭州 310012；2.水利部南京水利水文自动化研究所，江苏 南京 210012)

1 基本现状

1.1 水利标准体系现状

水利行业标准体系以《水利技术标准体系表》形式发布，包括行业标准和国家标准，均为水利部主导制定的标准，具有权威性、基础性和引领性，体系表由水利部组织编制，定期进行修订，是水利技术标准制修订中长期规划和年度计划的重要依据。新中国成立至今，水利部共发布了1988版、1994版、2001版、2008版和2014版共五版体系表，为行业制定水利技术标准长期规划和年度计划提供重要的参考依据，为水利中心工作提供有力的技术支撑。

现行标准体系表为2014版本，共纳入788项标准，根据水利改革发展对标准化工作提出的需求，2015年，新增了17项水利技术标准。截至2019年10月，已颁布663项(包括正在修订的标准)，拟编125项(包含正在制定的标准)，按照专业门类共分为10项，包括水文、水资源、防汛抗旱、农村水利、水土保持、农村水电、水工建筑物、机电与金属结构、移民安置和其他。水利技术标准在多年发展中，为水利事业的发展和建设提供了必不可少的基础性支撑，如在工程建设方面，颁布了386项水利工程建设技术标准，覆盖大坝、水闸、泵站、堤防等全工程类别，涵盖规划、勘测、设计、施工、安装、运行维护、检验检测、验收废止等工程建设各个阶段，形成一套全生命周期的标准体系，同时通过实施水利标准，取得了较好的社会效益和经济效益，如在水利工程建设中，三峡、溪洛渡等大型水利工程建设采用了SL 319—2018《混凝土重力坝设计规范》、SL 282—2018《混凝土拱坝设计规范》、SL 314—2018《碾压混凝土坝设计规范》等大坝设计规范，保障了工程建设安全，节约了大量建设成本。

1.2 标准化改革发展

伴随着我国经济社会的不断发展，从新中国成立初期的计划经济转为如今的市场经济，标准体系的要求、编制目标、原则、收录原则等也在不断优化调整。为解决标准化体系不能适应社会主义市场经济发展需要等问题，2015年国家启动标准化改革，在《深化标准化工作改革方案》中提出建立由政府主导制定的标准和市场自主制定的标准共同构成的新型标准体系，同时“在标准体系上，进一步优化推荐性国家标准、行业标准、地方标准体系结构，推动向政府职责范围内的公益类标准过渡，逐步缩减现有推荐性标准的数量和规模”，并要求“在标准范围上，合理界定各层级、各领域推荐性标准的制定范围”，即要求现有的各类标准体系围绕存在的问题进行优化调整。

2017年新修订的《中华人民共和国标准化法》(以下简称《标准化法》)发布，确定了团体标准的法律地位。团体标准作为市场类标准，具有较强的灵活性，不受行政许可约束，可以开展满足市场和创新需要的团体标准制定，同时可以承接部分需要转化且满足团体标准编制要求的政府标准，为疏解政府标准提供渠道，因此，在政府类标准范围的调整过程中，市场化程度较高的标准可考虑转化为团体标准，以适应新时期社会主义市场经济发展的需求。

1.3 水利机构改革提出新要求

2018年水利部机构改革，发布了新的“三定”方案，与2008版“三定”方案相比，水利部职能进行了一系列的优化调整，如新方案并入国务院三峡工程建设委员会及其办公室和国务院南水北调工程建设委员会及其办公室，增加了南水北调运行管理等职能。因政府类标准主要在政府职责范围内，随着政府职能变动，相应的标准也需要进行调整，原有的标准体系范围需要进行相应的调整。

2 新时期水利标准体系收录原则探讨

结合水利标准体系现状，按照标准化改革和水利机构改革的要求，新时期水利标准体系收录的标准，应按照标准体系收录的基本要求，满足水利改革发展的需求，紧紧围绕水利行业发展和标准体系发展定位，进行优化调整，因此，提出以下6项新时期标准体系收录原则。

2.1 直接支撑水利职能

水利法律法规、规章制度等偏重于总领性概括，缺少某些具体细节规定，不可避免会出现一些法律法规上的空白，标准作为行业内统一协商的要求，与法律法规之类的硬法相比，是一种软法，能够填补行业领域中某些规章制度的空白。作为水利部主导制定的标准，它主要是支撑水利部职能，将水利部“三定”方案和相关规章制度中的宏观规定转化为具体可操作的要求，如在水资源管理领域，制定发布的SL 562—2011《水能资源调查评价导则》支撑水利部“三定”方案中规定“组织开展水资源调查、评价有关工作”；GB/T 28714—2012《取水计量技术导则》，以及采矿业、火电、滨海核电等建设项目水资源论证标准，支撑“组织实施取水许可、水资源论证和防洪论证制度”，通过标准的形式，更加细化水利部“三定”方案中规定的职能，提高其操作性、可行性，因此纳入水利标准体系中的标准必须支撑水利部职能，但为避免行业标准数量过多，在实际标准编制过程中，有些标准与水利部职能相关，但并非直接支撑的，应不允许纳入水利标准体系范围。

2.2 符合标准基本特性

《标准化法》提出“保证标准的科学性、规范性、时效性，提高标准质量”，归纳提出了标准的三项基本特性要求，其中科学性主要包括标准文本内容的准确，要与法律法规、方针政策、其他标准协调一致，不能出现标准规定的技术要素存在矛盾、不协调等问题；规范性主要指在标准编制体例格式、程序等方面的规范要求；时效性是指标准规定的技术要素满足社会发展需求，及时采纳新材料、新工艺和新技术，避免标准规定的技术要求、指标、参数等落后，制约社会生产。

2.3 作为基础性标准

基础性标准作为标准的“标准”，是其他标准开展编制的重要依据，保障整个标准化活动的正常秩序，具有广泛的指导意义。虽然此类标准并非直接支撑水利部职能，但作为水利标准化活动的基础，是必不可少的。如SL 1—2014《水利技术标准编写规定》、SL 2—2014《水利水电量和单位》、SL 26—2012《水利水电工程技术术语》等，基础性标准的基本特征是具有较强的通用性，适用于某一领域或多个领域，不局限于某一本标准，主要包括标准术语、符号、量与单位、制图、编写规则等。

2.4 作为公益性标准

标准是各个利益相关方共同开展制定的，按照标准化改革要求，政府主导制定的标准应向政府职责范围内的公益性标准过渡，水利主要是服务于社会建设和保障人民用水需求等，从大型水利工程建设、水文测验、水土保持治理到农村饮水安全、防汛抗旱、水资源管理等，都为公益性事业。公益性标准，一方面标准编制成本高，市场化效益低，市场主体极少愿意参与这些标准制修订；另一方面标准涉及保障人民利益，需要由政府进行监管，因此纳入水利标准体系中的标准应主要为公益性标准。

2.5 作为引领性标准

标准是以科学技术和实验经验的综合结果为基础，代表一定的技术水平，能够发挥促进生产效率、降低生产成本等作用，政府主管的标准侧重于保基础，但也应发挥一定的引领性，具体包括两个方面：一是通过制定高水平、高质量的标准，提高水利工程、产品和服务质量，促进水利行业科技进步和科技成果应用，产生更好的经济效益、社会效益和环境效益，间接推动市场标准向更高水平方向发展；二是面对我国水利走出去的需要，相比市场标准，政府主管的标准起步较早，发展较为成熟，已在一定数量的国际工程中应用，并取得了较好的效果，如SL 172—2012《小型水电站施工技术规范》被应用于乌干达共和国Mitaano7MW水电站项目，刚果(金)ZONGOⅡ水电站工程采用了SL 319—2018、SL 253—2018《溢洪道设计规范》等标准，因此，政府主管标准应在国际竞争中发挥引领性，带动其他标准走出去。

2.6 满足水利重点工作需要

为满足我国经济社会快速发展的需要，不同时期水利重点工作在不断调整变化。随着中国特色社会主义进入新时期，水利改革发展也进入了新时代，十六字治水方针的提出和“水利工程补短板、水利行业强监管”总基调的确定，对新时期水利重点工作提出新的要求，水利标准化作为水利行业发展的重要支撑保障，为最大程度发挥技术标准在水利建设中的作用，在支撑水利职能的基础上，应紧紧围绕水利重点工作开展标准化建设，因此，为满足水利重点工作需要，需要及时加强相关标准制定，并收录标准体系中。

3 标准体系收录筛选流程

以上六项收录原则作为标准纳入体系的判断依据，在评判过程中，应在满足支撑水利职能和复核标准基本特性两项收录原则的基础上，再进一步判断，若符合基础性、公益性、引领性和满足水利重点工作四项收录原则中的一项，则建议纳入体系，具体评判流程如图1所示。

图1 标准收录筛选流程

4 现行标准体系存在的问题与建议

按照新时期标准体系的收录原则，对2014版水利技术标准体系表进行梳理分析，主要存在以下几个方面问题。

4.1 部分标准不满足新时期水利职能需要

新时期水利职能调整，主要产生以下两个方面问题：

一是需要新增部分标准。水利部新增的职能缺乏相应的标准支撑，如在指导水文工作方面，增加了“水资源承载能力监测预警工作”，在指导监督水利工程建设与运行管理方面，增加了“组织实施具有控制性的和跨区域跨流域的重要水利工程建设与运行管理”，在三峡工程运行和南水北调工程运行建设方面，要求“指导监督工程安全运行，组织工程验收有关工作”，同时，新的方案加强了水利实施与监督工作，如增加了“指导水利建设市场的监督管理和水利建设市场信用体系建设”，在节约用水工作内容上，由“编制节约用水规划”调整为“组织编制节约用水规划并监督实施”，建议按照新职能要求，全面梳理需求，及时增加相关标准制定。

二是部分标准需要与其他部委协商。由于水利部部分原有职能被调整至其他部委，对应的标准需要进行相应的调整，经对比分析，调整的职能主要涉及5个方面，具体见表1，建议对涉及的标准与其他部委进行协商，可采取共同发布或移交至其他部委等方式进行处理。

表1 水利部部分职能调整情况

4.2 部分标准不符合基本特性要求

在科学性方面，部分标准科学性不足，存在矛盾，如SL 543—2011《水工金属结构术语》中平面闸门的定义为：“具有平面挡水面板的闸门”，而后期发布的SL 74—2013《水利水电工程钢闸门设计规范》中定义平面闸门为“一般能沿直线升降启闭、具有平面挡水面板的闸门”，术语定义存在歧义，需要完善统一。

在规范性方面，部分标准涉及行政管理规定，偏重于行政管理，不宜以标准形式发布，如SL 716—2015《水利水电工程移民安置监督评估规程》，主要是约束政府行文，适合转为行政文件。

在时效性方面，在技术不断进步以及生产要求不断提高的过程中，产生部分标准所涉的技术要求逐渐落后等问题，需要进行及时更新，如SL 212—2012《水工预应力锚固设计规范》需增加已经广泛应用的预应力锚固新技术、新工艺、新设备、新材料等相关设计内容。

因此，建议按照标准基本特性要求对标准进行审查，不符合要求的建议取消纳入体系或者合并到其他标准中。

4.3 部分标准市场性增强

随着我国市场经济的不断发展，部分行业标准或国家标准在不断应用发展过程中，政府已经逐渐完成引导作用，公益性逐渐减退。这类标准涉及的产品技术已经发展成熟，市场化程度较高，对水利部职能直接的支撑力度较弱，可转为市场性标准。如GB/T 30954—2014《水文自动测报系统通用设备》，该标准为产品设备类标准，市场性较强，建议转为团体标准。此外，如SL 353—2006《沙棘原果汁》、GB/T 12745—2007《土工试验仪器 触探仪》、SL 382—2007《水利水电工程清污机型式基本参数技术条件》等标准都具有较强的市场性，建议这类市场化程度高、不满足公益性要求的标准，按照转化为团体标准或废止等形式进行处理。

4.4 部分标准技术滞后

当前水利科技发展日新月异，部分水利标准规定的技术要求存在滞后，未能发挥引领性作用，如声呐探测技术已经在部分工程中运用，但SL 436—2008《堤防隐患探测规程》并未引用；SL 92—1994《锑的测定(5-Br-PADAP分光光度法)》已经发布实施26年，部分技术要求已经滞后，因此，为满足各阶段发展的需要，发挥政府类标准的引领性，建议及时更新标准的技术要求，对于技术参数落后的标准进行修订，技术已经淘汰的直接废止。

4.5 水利重点工作提出新需求

面对水利改革发展新形势新机遇和新要求，新时期水利重点工作已转为破解水旱灾害、水资源短缺、水生态损害和水环境污染等新老水问题，加强了水旱灾害防御、水资源管理、河湖管理保护、水生态水环境治理、水利工程建设和运行管理等方面建设。在现行标准体系中，这些重点领域标准建设较为薄弱，迫切需要对山洪灾害防御、水资源管理、节水、河湖管理等领域标准进行更新或增加，以支撑新时期水利重点工作的需要。此外，现行标准体系主要以“补短板”标准为主，“强监管”标准数量不足，按照新时期治水思路和总基调的要求，需要大力加强“强监管”等不足方面标准的制修订。

5 结语

水利标准体系收录原则是保障标准体系质量的关键，为保障新时期水利标准体系发展的需要，建议一方面继续加强标准体系收录原则研究，给予一定经费支持，鼓励更多的标准化人员共同参与，不断提高收录原则的科学性和操作性；另一方面按照新的标准收录原则对标准体系进行梳理，调整优化部分标准，以提升标准体系整体水平，促进标准体系更好地满足水利改革发展的需要。