持续优化街道体制机制夯实超大城市治理底盘

文/珉 正

街道处于行政的末端和基层的顶端，是政府与基层的重要连接点，是基层社会治理的关键环节。2014年市委推进“创新社会治理加强基层建设”一号课题将深化街道体制改革作为重中之重大力推进。2016年，市人大常委会全面修订《上海市街道办事处条例》（以下简称条例），加强基层治理法治保障。条例实施四年来，基层治理取得了一些进展，也凸显出一些新问题，需要顺应形势变化持续优化。

创新突破，厚植基层治理新优势

条例的制定实施进一步明确了街道职能定位、机构设置、工作职责，建立了支撑上海基层基础的“人、财、物”机制，夯实了基层治理法治基础，取得了突破性进展。

街道工作效能进一步提升。街道工作重心转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上。职能定位更加清晰，党政机构设置更加科学，面向基层的服务管理体系逐步形成。

条块关系进一步融合。街道在地区社会治理中的统筹协调、资源整合作用得到有效保障和充分发挥，部门服务基层的工作机制进一步做实，街道约请职能部门听取意见、解决问题、反馈结果、接受监督，条块之间的响应度、支持度明显提高。

夯实基层的力度进一步加强。通过重心下移，权力下放、资源下沉，街道的动力、精力、能力、权力、财力得到了明显提升，强有力地保障和推动街道职权匹配，切实增强街道服务群众的积极性、主动性和有效性。

街道推进社区自治共治的牵头作用进一步发挥。社区党委切实发挥党建引领、推进社区共建共治作用。社区代表会议、社区委员会制度不断健全，广泛动员社区居民和驻区企事业单位参与社区建设和社区公益事业，促进社区民主协商，推动解决治理难题，社区自治共治良性格局全面形成并不断发展。

基层治理效能集中体现在全市“五违四必”区域环境综合整治、中小河道治理、道路交通违法行为整治、外环线内烟花爆竹禁燃禁放、进博会安保、垃圾分类等市委市政府重点工作中，广大街道发挥了积极作用。此次疫情期间，街道积极发挥基层网底作用，建立群防群控机制，坚决打赢疫情防控阻击战，落实隔离观察和健康管理责任，截至目前已累计完成30.8万人的居家隔离保障工作。

纵深推进，迎来基层治理新难题

随着条例实施向纵深推进，超大城市基层治理面临的新情况、新问题、新难点也开始凸显。

新型条块关系仍需进一步巩固完善。街道“五项权力”尚未全面落实，在人事考核和征得同意权上，一些职能部门主管的派出机构落实还不到位；在综合管理权上，一些职能部门主动配合街道的意识还不强，有些事务下沉街道后缺乏必要的支撑保障；在规划参与权上，有的职能部门尊重和保障街道行使权力的意识有待增强；在区域重大决策和重大项目建议权上，职能部门在征询程序和方式上有待进一步规范。部分条线部门针对街道的“责任状”“一票否决”、工作排名等督查考核事项仍然较多，而块对条的考核评价仍缺乏有效抓手。有的职能部门虽然队伍已下沉，但执法权、处罚权仍在区层面，需进一步明晰职责边界。街道“属地责任”和“兜底责任”不断强化，但有时处于“权力有限、责任无限”的境地。

街道职能定位和机构设置仍需进一步优化。街道“6+2”机构设置大幅减少了科室，但随着精细化管理要求逐步提高，有些科室对口上级职能部门较多，任务较重。同时，从全市看，街道面积、人口规模存在一定差异，特别是郊区街道办事处承担的职责任务有明显的特殊性，但在行政编制、事业编制和社区工作者额度配置上，尚未体现出差异性和灵活性。此外，街道体制改革后，招商引资统一到区层面，街道优化营商环境的职能需根据新的发展形势进一步明确。

构建社会治理“一张网”还需要进一步形成合力。目前部门下沉至街道层面的系统少则几十个、多则近两百个，且登录账号多，数据重复多，无法共享应用、没有及时反哺基层，加重了基层负担。不少系统的开发语言和基础数据库不同，通过政务内网、政务外网、部门专网、互联网等不同“管道”连接终端，且标准不一、端口不一，要实现相互间的融合，障碍较多。

基层减负工作还需进一步加大力度。下沉把关机制尚未很好做实，一些职能部门绕过准入管理机制直接将事务下沉到街道。有的下沉事务没有明晰工作职责边界，导致协助责任变成了主体责任；有的事务下沉后缺乏必要的业务培训和工作支撑。有的部门在检查街道工作时还存在形式主义、痕迹主义倾向。

持续深化，凝聚改革发展新动能

新时代新征程，需要精准对标中央关于街道体制机制改革要求，顺应本市经济社会形势变化，及时回应基层实践发展需要，持续优化完善街道办事处体制机制，保持上海在全国的先发优势。

持续调整优化街道办事处职能定位和机构设置。回应不断发展变化的社会治理和公共服务需求，以“优化”“强化”为方向，进一步完善街道办事处相应的职能定位。优化营商环境职能。有必要结合实际，在机构设置中，推动各区在自设机构限额内设置营商环境办公室，或在相关党政内设机构加挂牌子，切实做好安商稳商工作。强化街道综合管理职能。街道综合管理职责以往主要落在网格化管理中心，主要针对城市管理、综合治理、公安非警情类，有必要根据全市正在推进的“一网统管”新重点，进一步明确将来由城运中心具体承接综合管理职责。强化应急管理职能。总结固化疫情防控期间经验做法，通过地方立法进一步明确将应急管理融于街道办事处日常管理，规范应急管理机制，加强对街道应急物资、队伍和公共财政的保障力度，提升街道办事处应对突发事件的预防和处置能力。

依法明确街道办事处综合执法主体地位。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，明确推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。7月24日，本市召开完善街道乡镇管理体制推进社会治理创新工作部署会议，印发《关于完善街道乡镇管理体制整合街道乡镇管理服务资源的实施意见》，要求逐步推进行政执法权限和力量下沉，组建街道综合行政执法机构。有必要进一步明确赋权事项、执法流程、执法标准，规范执法程序和执法行为，确保放得下、接得住、管得好、有监督。

依法推进基层数据有序共享。推动将地理库、人口库、法人库等基础信息逐步下放、按需共享，为街镇、居村精细化治理和精准化服务提供支撑。依托城运中心和城运相关系统，及时反馈、联动处置街镇发现的问题，为街镇解决治理顽症提供支撑；加快整合部署在街镇层面的信息系统，规范基层信息数据采集和核查，优化基层台账报表填报，持续提升社区治理智能化水平。

大力推进街道减负增能。明确上级部门不得以签订“责任状”、分解下达指标、考核验收等方式将工作责任转嫁给街道承担，明确除中央和市委有明确要求外，各部门不得以任何形式对街道设置“一票否决”事项，明确梳理工作职责清单，进一步落实职能部门将事务交由街道承担的准入制度。