关于长三角区域人大联动协同的实践与思考

江苏省人大常委会秘书长 陈蒙蒙

推动长三角区域一体化发展是由习近平总书记亲自谋划、亲自部署和亲自推动的重大国家战略，事关中国改革开放空间布局的完善，对于国家发展全局意义十分重大。2019年，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（简称《规划纲要》）。今年8月20日，习近平总书记主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会并发表重要讲话，对推动长三角一体化发展不断取得成效作出新部署、提出新要求，进一步明确了长三角一体化发展的前进方向。如何发挥长三角区域各级人大联动协同作用，把人民代表大会制度优势转化为区域治理效能，在推进长三角一体化发展中更好展现人大作为、贡献人大智慧，是需要各级人大认真研究思考的一个重要课题。

长三角区域各级人大联动协同取得的初步成效

早在2014年，三省一市人大常委会就通过了《沪苏浙皖人大常委会座谈会制度》，2018年，在杭州签署了《关于深化长三角地区人大工作协作机制协议》，形成了三省一市人大常委会主任座谈会机制、秘书长沟通协商机制、地方立法工作协同机制等。法制、社会、财经、代表联络、环资城建、民宗侨外等有关委员会也相继建立协作机制，就长三角地区共性问题加强研究，开展立法、监督协同，推动执行层面协作不断深化。

2018年11月，三省一市人大常委会同步作出支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定，为推进长三角一体化发展提供了有力法治保障。近两年来，长三角各级人大充分发挥地方国家权力机关应有作用，在助推长三角地区更高质量一体化发展上谋创新、求实效，取得了初步成效。

一是推进基础设施互联互通。2019年，三省一市人大常委会组织部分全国人大代表开展了以“长三角区域交通基础设施建设和运营管理一体化”为主题的视察调研活动，今年还将继续深入开展代表联合视察调研，充分发挥人大代表在推进区域交通基础设施一体化建设中的积极作用。宁滁两地部分全国和省、市人大代表围绕江北轨道交通建设、干线公路互联互通情况开展联合视察。长三角生态绿色一体化发展示范区中的“青吴嘉”三地人大选择对基础设施互联互通建设情况开展联动监督，为畅通三地交通连接助力。

二是促进生态环境共保联治。早在2013年，三省一市人大常委将制定、修订大气污染防治条例列入了各自的五年立法规划，并在此后制定或修订的条例中，设专章对区域大气污染联合防治作出规定，这一实践开创了我国区域立法协同的先河。2018年9月，三省一市人大常委会组织22名全国人大代表围绕“太湖流域水环境治理”开展联合视察，2019年同步开展水污染防治法执法检查，今年还将同步开展土壤污染防治法执法检查，共同推进区域生态环境持续向好。

三是共同打造优良营商环境。2019年，围绕推动民营经济更好发展，江苏省人大常委会听取审议省政府关于全面优化民营经济发展环境情况的报告并开展专题询问，上海市人大常委会听取审议关于促进民营经济健康发展的若干意见贯彻落实情况报告，浙江、安徽省也都听取审议了政府相关工作报告。今年，三省一市人大常委会持续发力，如江苏省人大常委会把优化营商环境条例列入今年立法计划，还将对相关专项工作开展评议。上海市人大常委会新增加优化营商环境条例专项监督，并听取审议相关工作报告，推动形成更加优良的营商环境。

四是推动新冠肺炎疫情联防联控。在年初新冠肺炎疫情防控最吃劲的关键时刻，三省一市人大常委会及时作出关于做好疫情防控工作的决定，分别调整立法和监督工作计划，将传染病防治、动物防疫等地方性法规的立法修法列入今年立法计划，把相关监督工作议题提上重要议事日程。上半年，针对新冠肺炎疫情防控工作情况同步开展听取政府专项工作报告，组织开展对野生动物保护等法律法规和决定的执法检查，推动完善公共卫生和重大疫情防控体制机制。此外，三省一市人大常委会还将中医药条例列入协同立法，力争在重点条款的制度设计上保持一致。

五是助推跨界区域协同发展。根据盐城市人大常委会提议，江苏省人大常委会人代联委邀请部分全国人大代表、上海市人大代表到盐城市大丰区开展调研，着力推动“沪苏大丰联动集聚区”规划、建设与发展。南京都市圈、杭州都市圈以及宁杭生态经济带等区域相邻或同属相同流域的市县级人大围绕一体化发展的重点工作和项目联动开展监督。长三角生态绿色一体化发展示范区主体的“青吴嘉”三地人大常委会达成合作框架协议，建立工作推进机制和统一的管理机制，以人大之力推动长三角一体化高质量发展。

当前长三角区域人大之间联动协同存在的问题

长三角一体化发展上升为国家战略后，三省一市人大常委会在各个方面的协同联动方面做了不少探索，取得了初步成效，但与党中央对长三角区域更高质量一体化发展的要求相比还有不少差距。具体表现在以下三个方面：

一是立法监督实招不多。长三角一体化发展是一项全新的开创性事业，没有现成的经验模式可供参考。人大工作联动协作也一样，虽然在一些方面取得了一定进展，但从立法、监督整体工作来看，联动的实招仍然不多。对于做什么、怎么做、如何保证做好，大家都在摸索，尚未形成成熟的路数招数。

二是交流互动频次不够。当前省级层面已经建立起相应的交流联动机制，但落实上还停留在浅层次、仅限于“规定动作”，主要是三省一市人大常委会主任交流座谈会和有关专工委间的互动座谈，开展的活动屈指可数，往来的频次不够经常，难以开展深入交流。部分人大干部还缺乏一体化发展思维，使得互动协同效果大打折扣。

三是一体化发展研究不深。《规划纲要》印发后，三省一市共同编制三年行动计划，出台了实施方案。但三省一市人大常委会在编制过程中参与不足，对实施过程中如何发挥人大优势思考不深，尤其是总体工作部署上还没有将人大相关工作深入到位地置于一体化发展中去谋划落实。

一体化背景下区域人大联动协同工作路径思考

当前，长三角一体化发展进入紧锣密鼓的“施工期”，长三角区域各级人大肩负着重要的使命，必须深入贯彻习近平总书记重要讲话精神，以高度的政治自觉，坚持和依靠党的领导，充分发挥国家权力机关职能作用，以人大的担当作为助推长三角更高质量一体化发展，为完善改革开放空间布局、打造我国发展强劲活跃增长极作出新的更大贡献。

以高质量协同立法保障一体化发展制度供给。立法是人大的首职，在助推长三角一体化发展中发挥规范引领作用。全国人大高度重视长三角区域协同立法，多批次组织立法调研。长三角三省一市开展协同立法有着厚实的经济社会文化基础，更要乘势而为、率先推进。一方面要加快区域协同立法节奏。开展区域协同立法，保障和推动国家战略贯彻实施，是全国人大对立法工作提出的新要求新举措。当前，最紧要最急迫的就是要以一体化的制度供给提高政策协同，打破“行政区经济”束缚、打通要素流通“看不见的壁垒”，形成统一高效的市场体系，促进生产要素在更大范围畅通流动，发挥各地区比较优势，实现更合理分工，凝聚更强大合力，促进高质量发展。要紧扣长三角一体化发展规划纲要及具体实施方案，把协同立法的选题聚焦在一体化发展必要、可行、急需的项目上，使立法供给端与需求端同频共振。要把总书记提出的实现长三角地区生态环境共保联治、建立公共卫生等重大突发事件应急体系等项目及时摆上议事日程，围绕生态环境共建、公共医疗资源共享、基础交通设施互通等人民群众关注的一体化发展的重点领域相同议题加快协同立法节奏，提高长三角一体化发展水平，保证人民群众共享一体化发展成果。另一方面要探索开展区域立法实践。对涉及市场准入机制协同、科技创新协作、产业发展协同等一体化发展必须解决的“硬骨头”，共同争取全国人大常委会授权开展区域统一立法，用制度破除制约一体化发展的行政壁垒和体制机制障碍，为规划对接、战略协同、市场统一、生态共治、民生共享等重大事项提供有力法治保障。

以高质效联动监督助力一体化发展有力推进。开展联动监督、协同发力，共同推进长三角一体化国家战略的贯彻实施，是当前区域人大协作的一个重点领域，也是人大发挥保障作用的重要方式。精当选择监督题目。围绕长三角地区主要领导座谈会确定的重大事项任务清单，结合人大各专工委职责，按照“党委有要求、群众有期盼、政府能办到”的工作思路，排出年内及下一年度拟推进的联动监督项目和需要协调解决的重要问题，列入监督工作计划，确保人大监督导向鲜明、靶向精准。例如，围绕“战疫一盘棋、夺取双胜利”、落实“六稳”“六保”各项政策举措开展联动监督，推动政府优化和稳定产业链、供应链，统筹推进疫情防控和经济社会发展双胜利。又如，围绕提升长三角城市发展质量、夯实长三角地区绿色发展基础等开展联动监督，推动城市长远发展和区域可持续发展。精细用好监督方式。用好各种监督方式，坚持问题导向，推动长三角一体化中的难点重点问题得到有效解决。可以每年联动听取长三角一体化进展情况报告并形成常态化机制，可以围绕共同打造区域内国际一流标准营商环境同步开展专题询问，可以聚焦中小企业政策扶持联合开展执法检查，也可以总结借鉴基层开展工作评议的经验做法，围绕重大基础设施对接、基本公共服务便利共享、生态环境共治共保等共同议题，探索同步开展工作评议。寓支持于监督之中，紧扣一体化和高质量两个关键词，提出切实可行的意见建议，督促各地政府同向发力，加快区域深度融合。精深求得监督实效。提高监督工作的组织化程度，做深做实做细各个环节的工作。加强三省一市联动监督工作中的沟通协调，落实落细监督过程中的相互通报工作，对重点议题打出“组合拳”，对难点议题打好“持久战”，以高质效联动监督更好助推长三角一体化发展。

以高水平代表工作凝聚一体化发展民智民力。人大代表是人民代表大会的主体。只有发挥好代表聚合支撑作用，才能有效汇聚民意、集中民智、赢得民心。增强代表互动交流。组织区域内代表联合视察等活动，可以从全国人大代表拓展到省市级，围绕促进一体化发展示范区建设、打造宁杭生态经济带、推进淮河生态经济带建设等议题，组织开展双边、多边调研视察，吸收相关代表参与常委会立法监督工作，让代表从更多角度提出真知灼见。联合提出议案建议。组织三省一市全国人大代表就长三角一体化发展遇到的机制体制瓶颈，共同提出议案或建议，从国家层面为长三角一体化发展争取更广空间。协同督办代表建议，每年从三省一市人代会上代表提出的议案建议中，选择长三角一体化发展相同或相近的议题联合开展督办，共同解决长三角一体化中的普遍性问题，把代表的智慧转化为推动发展的动能。发挥示范引领作用。三省一市有五级人大代表30万名，他们是各个领域、各条战线的中坚和骨干，具有带头示范作用，是长三角一体化发展和人大协同联动可以依靠的重要力量。既要发挥行业领军人才的创新示范效应，也要发挥基层代表联系群众汇聚民智的桥梁作用，凝聚起全社会力量，营造参与和支持长三角一体化更高质量发展的社会氛围。

以高标准研究成果提供一体化发展理论支撑。站在更高层面协同发展，需要扎实的理论支撑和有效的智力支持。推进智库共建共享。长三角地区拥有全国约四分之一的“双一流”高校。发挥好这些资源优势，既可以从不同地域、领域中选择部分专家学者充实到现有的人大智库中，也可以考虑组建长三角人大智库，实现共建共享，以智库的共建推动一体化发展。加强课题协同研究。各级人大应充分利用研究室系统力量，发挥理论研究会平台作用，围绕贯彻落实长三角一体化发展战略，推动人大制度和人大工作创新发展等重点领域，开展跨区域调研交流，每年形成一批具有前瞻性、针对性、指导性的高质量研究成果。去年在上海举办的长三角三省一市纪念地方人大设立常委会40周年研讨会就是一个很好的探索，可以把这一交流平台制度化，每年围绕共同关注的重要问题举办论坛，在更广范围内谋划人大工作创新与协作。深化研究成果运用。建立常态化的联系制度，宣介研究成果，联合开展研究成果评比，加强成果简报和汇编工作，为长三角人大工作联动提供更加厚实的理论依据和经验借鉴，不断提升人大协同联动的科学化水平。