基于模式差异的河北省社会养老服务运行效果评价与完善对策——以河北省四种养老服务模式为例

郑旭芳，汪丽萍

（1.河北大学 管理学院，河北 保定071002；2.河北软件职业技术学院，河北 保定071000）

一、引言

河北省是全国率先步入老龄化的省份之一，不仅老年人口数量逐年上升，而且存在严重的失能化和高龄化现象。相关数据显示，截至2018年，河北省总人口数为7556万，其中60岁以上老年人为1496.15万，占全省人口总数的19.8%，且有50%左右的老年人正处于空巢和留守状态，保守估计，到2025年河北省的老年人口将突破2500万，占总人口数的30%以上。①数据来源于河北省统计局，http://tjj.hebei.gov.cn/.随着河北省经济发展水平逐年提高，人民的物质生活水平也在不断提高，医疗卫生设施日益健全，但目前河北省的家庭、社区、养老机构等传统养老服务与实际的养老服务需求之间存在很大差距，致使河北省老龄化问题尚未得到妥善解决。

2019年国务院政府工作报告提出“要建立多层次的养老保障体系”，通过“供给侧结构改革”解决养老问题。同年河北省政府办公厅出台了《关于加快推进养老服务体系建设的实施意见》，明确提出坚持抓重点、补短板、强弱项，推动全省养老服务供给结构不断优化、服务质量持续改善，到2020年在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足多样化、多层次养老服务需求；不断推进养老服务体系建设，坚持适度普惠与需求分级相结合的原则，切实增强老年人的满足感和幸福感。

二、河北省典型城市养老服务模式对比及运行效果评价

（一）河北省典型城市养老服务模式

1.沧州“互联网+”养老服务模式

沧州市政府正在着手建立“互联网+”养老服务模式，该模式主要由政府出资搭建居家养老服务信息共享平台，并向老人提供平台服务配套手机。老人可以通过手机中的“一键呼叫”功能，在家直接联系平台话务员，满足叫餐、家政、针灸按摩、理发等服务需求，从而使生活更加便捷。

2.张家口“离家不离村”养老服务模式

互助幸福院是张家口市人民政府为加快推进“离家不离村”养老服务模式建设的一项重要工程，具体来说，就是通过政府承担建设互助院，实现“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”，以此满足老人“离家不离村，离亲不离情，养老在乡村，享乐家门口”的愿望。入住的老人互助供养，不需要额外雇佣服务人员，极大地改善了坝上和山区农村空巢、失能老人的生活状况，有效缓解了农村养老难题。

3.秦皇岛“9064”养老模式

秦皇岛市作为全国社会养老服务模式综合改革试点城市，充分发挥其地理位置优势，全面开放养老服务市场，着力打造“9064”养老服务模式，即全市90%的老年人在社会化的服务协助下居家养老，6%的老年人通过政府购买社区服务养老，4%的老年人入住养老服务机构。该模式注重引入市场力量参与社会养老服务建设，并且在土地供应、税费减免、投资融资等方面给予政策倾斜。

4.晋州市“医养结合”养老模式

晋州市主要采取的是医养结合模式。通过家庭医生签约服务、养老机构与医院合作的方式，建立老年人健康档案，一方面减少老年人去医院排队就医的困难，另一方面根据老年人身体健康状况提供不同层次的医疗服务。

上述四种典型城市养老服务模式的比较分析见表1。

表1 河北省典型城市养老服务模式的比较分析

（二）河北省典型城市养老服务运行效果评价

河北省现行的四种典型城市养老服务模式在具体操作层面存在较大差异，但是在运行效果方面存在共同点。本文以运行机制、财务机制和监督评估机制为框架，对不同养老服务模式的运行效果进行比较分析（见表2）。

1.运行机制层面比较分析

从运行机制层面来看，沧州“互联网+”模式的受益群体广，截至2019年6月，入网老年人用户已达到12 383人，覆盖了全市109个社区和88个村庄，老年人享受居家服务达36.9万次①数据来源于河北新闻网，见http://hebei.hebnews.cn/2019-09/02/content_7458231.htm.。但由于覆盖范围有限、规模小，受益老人少，加之动态监测老年人身体健康受老年人电子设备使用障碍的限制，导致落实不到位。张家口“离家不离村”模式通过建立幸福院实现老年人互助养老，现有互助幸福院788所，共新建、整修房屋5502间，设置床位4656张，入住老人1442人②数据来源于新华网，见http://www.xinhuanet.com/2019-10/25/c_1125152337.htm.，为农村空巢、留守老人日常生活提供便利。但由于现阶段对养老服务设施利用不到位，使得部分养老服务流于形式。秦皇岛“9064”模式通过养老机构提供养老服务，现有公办养老机构15家，社会养老机构38家，养老床位2.3万张，达到每千名老年人拥有床位37张。目前，全市已建成46所居家养老服务中心和日间照料中心，覆盖80%市区街道，服务老年人6000人以上①数据来源于新华网，见http://www.xinhuanet.com/2019-10/25/c_1125152337.htm.。但该模式的社会化方式仅为老年“食堂”等项目，缺少社会组织进入养老服务市场的渠道。晋州市将发展医养结合养老服务业作为重要的民生工程，通过定期开展上门巡诊服务，对65岁以上老年人建立健康档案，并将其作为主要关注对象，向他们提供专门的家庭病床、心理咨询等健康护理服务。虽然全市所有养老机构以不同的形式为入住的老年人提供医疗卫生服务，65岁以上老年人家庭医生签约率达到95%②数据来源于长城网海峡都市报电子版，见http://www.mnjkw.cn/laoren/2067040.html.，但并未与医院开展长期合作，医院与社区合作不固定，老年人无法获得长期稳定的医疗服务。

表2 河北省典型城市养老服务模式运行效果比较分析

2.财务机制层面比较分析

财务机制层面，沧州“互联网+”模式通过政府购买服务，指导建设了昊福养老服务中心，利用PPP模式打造居家养老服务信息平台，有效整合医疗、养老、卫生资源，使之聚集到互联网平台，为老年人提供更加专业的服务，但容易导致部分参与者与政府人员徇私舞弊。张家口推行“离家不离村”模式，大力推进幸福互助院以及周边村镇基础设施建设。从2011年起，市、县两级财政将养老服务体系建设资金列入预算，建立稳定的财政投入机制，对互助院和其他养老机构给予一次性建设补贴和床位运营补贴，每个床位给予一次性建设补贴1500元，每入住一位老人给予每人每月50元床位运营补贴。但这种模式，完全依靠政府资金扶持，政府财政压力过大。秦皇岛“9064”模式着力促成开放型养老市场，积极引入社会机构参与，政府把各级福利彩票利润的50%以上都用于发展养老服务，按照800元/平方米的标准对养老服务中心建设进行补贴，水、电、气等生活消费按居民生活类价格实行补贴。但该模式将大部分资金用于资助养老机构，忽略了居家和社区养老服务供给，导致机构床位浪费和空置，居家和社区养老缺失。晋州市“医养结合”模式中，市政府出资350万元建设了一座三层1500平方米的综合养老服务楼，为老年人提供全方位多层次的护养、医疗保健、健康护理和临终关怀等服务。但是综合服务楼中的老年活动设施利用率低，导致政府资金投入的浪费。

3.评估机制层面比较分析

评估机制层面，沧州“互联网+”和秦皇岛“9064”养老服务模式主要通过政府定期开展巡视检查工作、建立部门统筹的方式，明确各部门职责，对养老服务模式的运行效果进行宏观监测。但是监督环节过于繁琐，导致养老服务工作的开展以应付检查为主，忽视老年人的真正需求。张家口“离家不离村”模式的自主性较大，主要由村委会和村民监督，而政府的角色主要为设施和资金的提供者，导致养老服务模式运行效果反馈为零，在满足老年人需求方面得不到及时跟进调整。晋州市“医养结合”模式运行效果评估主要依靠医院和养老机构自身监督，主观随意性大，不能客观评价养老服务效果。

三、不同模式养老服务运行过程中存在的问题

（一）管理体制不健全，政策落实不到位

虽然河北省各个城市都在积极探索新的养老服务模式，但收获甚少，其根本原因在于政府整体观念未改变却急于求成。从上述四种养老服务模式来看，虽然政府都出台了相关的配套政策，但政策支持力度以及具体实施操作依然存在不少问题。当前养老服务是由民政、老龄办、社区街道等多个部门多头管理，导致各市在相关保障方面即使出台了一系列的优惠政策，但由于部门管理分散、权责交叉、彼此沟通交流少，很多优惠政策落实不到位，无法形成合力，加之缺乏约束力，政府相关部门的行政效率较低、办公程序繁琐，在一定程度上也影响了政策的实施。

（二）政府财政压力大，市场参与度低

从资金筹集的层面来看，养老服务模式运行的主要资金来源是政府部门的财政拨款和补贴，还有一部分来自于福利彩票、个人捐助。这不仅加重了地方政府的财政负担，而且不利于开放养老服务市场，市场对养老服务的参与力度不足。一方面，政府对社会机构参与养老服务的激励体系不完善，而且在难以获利的起步阶段，政府也没有对社会机构提供福利补贴，大多数社会机构都是自负盈亏，致使民间社会组织不愿继续投入；另一方面，政府提供的养老服务外包项目过于单一，导致社会组织没有很好的介入身份，合作难以维系，造成资源闲置和浪费。

（三）缺乏专业人才，服务效果不明显

首先，养老服务模式的实施，是以专业人才为基础的，但河北省从事养老服务工作的人员大部分是下岗、退休、失业人员或者是外出打工的农村妇女，这些人受文化水平、年龄等方面的限制，工作效率低，处理意外事故和解决纠纷的能力欠缺，无法有针对性地满足老年人多层次的服务需求。其次，养老服务供给与需求的对接存在偏差，养老服务模式承诺提供的服务项目很多，却不能满足老年人的实际需求，导致供需矛盾日益突出，服务效果和满意度较低。很多养老服务仅局限于简单的医疗照顾和基本生活照顾类服务，至于精细化家政服务、心理呵护、法律咨询、应急医疗服务等则十分缺乏，因而无法满足老年人个性化、差异化的需求。

（四）监督反馈机制缺失

政府推行新的养老服务模式时，没有制定明确的绩效目标，对于养老服务模式的具体操作规范和监管的重视不足，缺乏有效的评估机制和监管体系。首先，政府部门目前尚无较为完善的动态监督体系，管理部门缺乏深入了解老年人养老服务需求的途径，并且对相关产业的管理和监督存在着很大的漏洞，对于收费方式、服务标准、服务人员能力评估缺乏统一的标准。其次，后期监管环节检查过于频繁，检查方式形式化严重，且缺乏继续跟进过程，导致养老服务机构一味应付上级检查，不但影响了工作效率，而且增加了负担。

四、完善河北省养老服务模式的对策建议

（一）理顺管理体制，保证政策落实到位

政府在社会化养老服务体系建设中有着不可推卸的责任，养老已经成为了严峻的社会问题，不再是单一家庭和个人的问题，越来越需要全社会的关注和解决。为避免各部门各自为政的现象，应整合各部门资源，合理划分民政、财政、老龄办等部门的职能，使之能够做到协同管理；健全和完善系统扶持政策，加快制定各项养老服务扶持和优惠政策的实施准则，由政府部门整合物质资源，对城乡规划进行合理布局统筹安排。

（二）拓宽投资渠道，引入多元主体

社会组织在社会化养老服务体系中一直扮演着“补缺”的角色，他们可以提供许多特色服务，满足老年人多层次、差异化的需求，因此可以鼓励政府与民间组织的有效结合，进一步开放养老服务市场。政府要重新定位角色，转变养老福利建设单纯依赖政府和社区的思路，有效解决公共服务的有限性与需求无限性的矛盾。政府要把工作重点放在“保基本”上，即对养老行业的服务标准、服务内容、老年人档案管理等做出总体规划，将主要精力放在政策制定和监督指导上，积极落实资金补贴、税收优惠政策或者非资金性的政策扶持。对于非基本的养老服务领域要充分发挥市场调节作用，鼓励和引导社会资本参与到养老服务建设工作中来。同时社会机构要通过财务公开、信息公开等方式，提高自身公信力；要充分利用“孝”文化的影响，鼓励社会民众在孝敬父母方面的消费，通过购买服务的方式将老年人的需求转化为家庭需求，从而培养社会群体合理的消费理念，使养老服务业成为新的经济增长点，刺激社会资本进一步投入。

（三）培养专业性人才，丰富服务内容

政府部门应该加强对承接养老服务工作人员的专业化培训，积极支持养老服务机构开展岗前培训并为培训合格的人员颁发合格证书，使服务培训常态化。此类专业化培训可以依托专业的院校、机构来进行，采取多种培训方式相结合的模式，开展日常照料、器械操作、服务态度等培训，使服务更加规范化、系统化；对养老服务人员重点进行医疗康护、疾病检测、心理学等方面的医护知识培训；同时设置细致的考核标准，对已上岗的服务人员开展定期考核，保证服务质量。随着经济社会的发展，老年人的需求不仅是在生活、医疗照顾等方面，更多的是希望得到社会的认可。他们也需要通过学习，不与社会脱节，所以应该针对不同年龄、不同需求的老年人提供有差异的服务，满足其精神上的需求。在实践中，应积极鼓励养老模式的大胆创新，要从具体操作层面落实到位，使新型养老服务模式与河北省的养老形式相适应，以此来支持老年人服务档案管理、医疗康复、日间照顾、精神慰藉、主动关怀等服务，提高老年人的满意度。

（四）构建社会监督体系

养老服务的评价不能仅依靠政府或养老服务机构，需要社会的监督和参与。政府部门要理顺各部门之间的关系，成立专门的监督机构对养老服务的运行效果进行有效监管，并及时收集动态信息，以期更好地满足老年人的个性化需求。此外，还可以引入第三方评价体系进行客观、公正的评价，这样可以促使养老服务体系更加规范化、系统化。政府为社会力量的参与提供良好的政策支持，畅通民政部门的监督、投诉通道；要依托现代的信息技术手段，利用信息媒体增加养老服务的曝光度，构成“群管”模式，进行智能化监督。

基于以上分析，“互联网+”智慧养老模式、“离家不离村”互助养老模式、“9064”混合养老模式以及“医养结合”养老模式都有各自的优缺点，河北省各城市应该结合本地的实际情况，多种模式配合使用，探索多元化的养老服务模式，满足老年人多层次、差异化的服务需求，提高服务水平和服务质量。