探索发行乡村振兴专项债撬动社会资本加大投入

唐冲

社会资本是乡村振兴投入的重要力量，有效激发社会资本的动力与活力，引导社会资本有序投入农业农村，是建立健全多元化投入保障机制，推进乡村振兴战略实施的重要举措。

当前社会资本投资呈现较大下行压力

“十三五”以来，社会资本已成为我国农业农村投资的主力，其投入占第一产业固定资产投资的比重一直在80%左右。近年来伴随着全国经济高质量转型升级，全国投资增速趋于放缓，农业农村投资增速也明显回落，2019年全国第一产业固定资产投资（不含农户）增长0.6%，增速比上年骤降12.3个百分点。2020年一季度，农业农村投资原本将呈现弱反弹格局，但受新冠疫情冲击导致3月第一产业固定资产投资增速跌至-13.8%，其中，社会资本投入动力减弱更为明显，投资增速跌至-16.9%。未来在投资增速惯性下滑影响下，稳定农业农村投资的压力持续加大。

总体来看，影响当前社会资本投入农业农村的原因，既有短期性因素，也有周期性因素，还有一些长期存在的机制性障碍因素。从短期因素来看，受新冠疫情影响，农业农村领域部分行业受到不同程度损失，发展的不确定性较大，社会资本投资的预期和信心受到一定程度打击。从周期性因素来看，全国经济逐步迈入由高速向中高速转变的新常态，2015年以来，社会资本投资农业农村的增速达到峰值后便进入缓慢下降通道，周期性与短期性因素相互叠加影响，社会资本投资走弱的趋势进一步凸显。从长期存在的体制性障碍因素来看，社会资本投资农业农村的土地、金融等政策还不完善，用地难、融资难、产权不清晰等问题仍较普遍，近两年的环保督查、违规用地整治等政策收紧也影响了投资意愿。

利用专项债撬动社会资本投入的潜力较大

在当前经济下行压力不断加大背景下，地方政府专项债逐步成為实施积极财政政策的重要工具，推动补短板与稳投资的重要力量。地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含计划单列市）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券，具有融资成本低、限制条件较少、项目组合灵活等特点。自2015年落地以来得到迅速发展，2019 年专项债发行规模达到2.6万亿元，超过地方政府一般债规模成为债券市场的热点。2020年一季度，全国新增专项债累计投放达1.08万亿元，同比增长62%，成为当前政府筹措资金的重要渠道。今年以来，财政、金融等监管部门明确要求2020年全年专项债不得用于土地储备、棚改等与房地产相关领域，2019年土地储备、棚改两大领域的专项债投入占专项债总量的65%。新的政策要求对充分利用专项债撬动社会资本加大乡村振兴投入，带来了较大空间与机遇。

地方政府乡村振兴领域专项债已处于加快起步阶段，2018年，四川省财政厅发行的泸县乡村振兴专项债（一期）是全国首单乡村振兴专项债，发行规模5亿元。随后，山东、河北、江西等地区相继发行了乡村振兴专项债。根据万德数据库统计，2020年一季度，在全国地方政府专项债发行规模迅速大幅提升的背景下，全国新增乡村振兴、农林水等专项债7单累计投放186亿元左右，主要涉及广东、江西、陕西、四川等省份。在实践中探索出了一些专项债发行模式，包括以耕地占补平衡交易指标为偿债来源的高标准农田建设专项债，以农村建设用地增减挂指标交易为偿债来源的村庄整治建设专项债，以项目经营收益为偿债来源的乡村产业集群发展专项债等模式。推动各地大力发行乡村振兴专项债，成为当前激活撬动社会资本加大投入的重要路径，稳定农业农村投资的重要举措。

总体来看，地方政府乡村振兴专项债发行数量和规模仍相对较小，2020年一季度，新增乡村振兴领域专项债额度仅占总额度的1.72%。推动发行乡村振兴领域专项债进程较为缓慢，仍存在一些体制机制性的问题障碍亟待解决，主要表现在以下方面：一是缺乏稳定收益机制。专项债重点针对的是具有一定收益的公益性项目，因此项目收益和还款能力是选取发债项目的核心，当前大部分农业农村项目存在建设地点分散、建设周期长、建设运营成本高、付费或收益机制不健全、现金流不稳定、投入产出不匹配等问题，缺乏适合的项目、健全的机制和成熟的模式，加大了政府发行乡村振兴领域专项债的难度。二是发行机制不完善。目前尚未制定关于地方政府乡村振兴领域专项债券发行管理的指导性文件，缺乏对债券发行工作的规范性管理，发行程序较为繁琐，发行乡村振兴专项债的制度化、规范化、便捷化和常规化程度还不够。三是对地方政府的政策激励不足，地方政府更倾向于将有限的发展额度用于对当地经济社会支撑牵引作用显著的重大基础设施专项债。

推动发行乡村振兴专项债撬动社会资本投入

积极推动地方政府发行乡村振兴专项债，创新社会资本投入农业农村的方式与路径，充分利用专项债券撬动社会资本加大乡村振兴投入，提出以下对策建议。

一是试点创新地方政府发行乡村振兴专项债。将高标准农田、农村人居环境整治、现代农业产业园、农产品冷链仓储物流、农业废弃物资源化利用等具有一定收益来源的公益性项目列入地方政府乡村振兴专项债优先支持范围，试点创新发行乡村振兴专项债券。不断丰富债券品种、完善发行机制、吸引券商等投资者参与债券投资，为在全国发行乡村振兴专项债券提供可复制、可推广的经验。

二是推动创设乡村振兴专项债扶持政策。积极研究出台地方政府乡村振兴领域专项债的指导性文件，加强与财政部、自然资源部、中国人民银行、银保监会、证监会等部门联系，推动共同研究出台加快推动乡村振兴专项债的指导意见及试点发行地方政府乡村振兴专项债券管理办法等规范性文件，在专项债发行规模指标、新增耕地占补平衡和城乡建设用地增加挂钩结余指标交易、乡村振兴专项债发行费用减免等方面，研究创设相关政策措施，做好乡村振兴专项债发行的顶层设计和制度性安排。

三是探索推广“专项债+PPP”的社会资本投融资模式。统筹整合PPP与专项债两大政策工具，探索建立“专项债+PPP”的乡村振兴重大项目社会资本投融资模式，发挥专项债的资金成本优势和PPP项目管理优势，进一步撬动社会投资带动农业农村现代化建设。重点利用PPP模式解决乡村振兴建设项目运营与融资环节，利用专项债解决项目建设资金缺口，降低项目资金压力。充分利用PPP模式引入专业公共服务运营商、提升乡村振兴重大项目运营绩效，并利用专项债筹集项目建设资金。处理好政府一般公共预算和政府性基金预算的关系，合理划分项目用于PPP和专项债的收益来源。

四是探索设立乡村振兴专项债重大项目库。支持地方按照专项债发行要求创新谋划乡村振兴重大项目，对地方乡村振兴专项债券项目实行项目库管理，完善项目申报流程、评审条件等，确保入库项目切实可行。对于同一区域规模小而散的项目探索集合多个项目打包发行模式。

五是设立乡村振兴专项债偿还保障机制。严格落实债券偿还资金来源，拓宽偿债资金渠道，统筹安排偿债准备金。加强乡村振兴专项债券收益管理，收益足额上缴国库专门用于偿还到期债券。建立债券偿还应急机制，将债券偿还作为政府绩效考核重要内容，制定债券风险应急处置预案。

（作者单位：农业农村部规划设计研究院投资所）