多中心治理视角下经济与生态共赢的路径与启示

赵 娟，李春根

（江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013）

1 引言

环境和生态问题是世界各国工业化过程遇到的普遍问题，我国也同样存在。科学合理解决这些问题是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，落实“五位一体”总体布局，“四个全面”战略布局，贯彻经济发展新理念的客观需要，也是践行习近平生态文明思想和以人民为中心立场观点的重要举措。我们的所有工作包括经济发展都是为不断满足人民群众日益增长的美好生活需求，人民群众已经从过去的“盼温饱”、“求生存”转向“盼环保”、“求生态”，良好的生态环境成为最普惠的民生福祉。

江西地处革命老区，经济增长需要依靠实力雄厚的企业带动。依靠地区蓬勃发展的铜产业贵溪市成为计划经济时代江西省经济第一强县，并且逐步成为全国百强县。然而建立在资源过度开发、生态失衡基础上的产业必将面临产能过剩局面，难以适应社会发展需求。

为促进资源、环境和社会经济友好型发展，贵溪市政府开展了J区域土壤重金属污染调查，并着手实施污染治理。污染治理过程中，贵溪市政府从开始的单一治理，治理被动且效果有限，转变为引入多主体协同共治［1］，充分发挥各主体主观能动性，治理取得良好效果。在经济社会转型时期，粗放型生产方式带来了严重的环境污染问题，因此，污染防治和环境治理成为经济转型期的关键，面对日益凸显的环境问题以及由环境问题引发的社会矛盾，J区域土壤重金属污染治理过程对于探索以生态优先，绿色发展为导向的高质量发展新路提供了有力实证，同时，在推进地区治理体系与治理能力建设，改善生态环境总体质量方面发挥了重要作用。

2 多中心治理理论及其适用性

2.1 多中心治理理论概述

James.N.Rosenau作为治理理论的创始人之一首次从概念上对治理与统治进行区别界定，她认为治理的有效性不应仅局限于政府，还应包括非政府组织，非正式机构，仅依赖政府很难满足治理范围扩大后各类主体、各类组织的不同诉求。传统公共事物的处理过程存在过度依赖政府或市场，单一主体的现象。当今市场经济环境更加复杂，仅依赖单一主体的弊端日益显著，仅仅依赖市场作为单一主体易出现“市场失灵”，过度依赖政府作为单一主体则会出现“政府失灵”，从而降低治理效率。20世纪末, “治理革命”开始在西方国家盛行,而多中心治理成为当时的主流思想。

1990年，诺贝尔经济学奖首位女得主埃莉诺·奥斯特罗姆和她的丈夫文森特·奥斯特罗姆基于对公共池塘资源等治理问题进行了实证分析，共同提出了多中心治理理论，该理论提出政府、企业和公众等社会参与者,需要在一定规则之下，通过互相合作与协调，形成公共事务治理的组织模式并持续有效的为社会所需提供公共服务。而在公共服务当中，生态环境治理是其重要组成部分，是人类经济社会发展到一定阶段的产物。持续深入的工业化建设极大提高了人类改造自然的能力，相对应的也加剧了环境污染的风险，直到自然环境动态平衡被打破，其负面影响需由全社会共同承担。为此，如何提升环境治理效率成为各个专家学者所关注的重点；Rhodes（1995）认为政府在公共事务治理当中的作用并不是唯一，通过私人与公共所构建的社会网络和跨政府间治理，能够实现“无政府”状态下的新型公共事务治理体系（governing without government）；Lemos（2006）提出环境治理除了需要政府之外，也需要社会、市场和非政府环保组织参与其中共同治理，并建立跨部门、多层次、形式各异的协同治理体系。

国内学者认为多中心合作治理对于提升环境污染整体治理效率具有重要作用，臧乃馨（2006）以长三角地区公共事物治理为研究视角［2］，强调企业、社会民众、社会组织参与、合作意愿的必要性；吴坚（2010）以水污染治理为切入点［3］，构建以政府为主导的区域多中心跨界水污染治理体系，凸显政府、民众、企业及社会组织的力量；谢国旺(2013)根据制度经济学相关理论，结合水务行业与社会、社会与生态系统之间的关系，提出多中心治理理论视域下水务治理体系改革措施；纪泽民（2014）根据天津生态城建设与管理过程中有关多中心治理模式经营经验［4］，提出在政府、企业、社会、公众不同层级参与方式、关系辨析、利益诉求等方面的政策建议。

由此来看，相较于传统的治理模式，多中心治理理论是公共管理理论与制度经济理论的一次重大突破与进步，在社会经济高度协同开放发展的趋势下，过去以政府为核心的单一治理模式已经难以满足和适应当前各个参与主体的各种利益诉求，公共事务治理的多主体参与与社会矛盾的复杂化倒逼各级政府要不断完善自身的治理水平，促进政府、企业和公众等多元化主体之间相互制约、相互合作、相互竞争。

2.2 多中心治理理论的适用性

（1）多中心治理理论有利于激发政府、市场、社会等治理主体的积极性。与传统的公共事务治理模式相比，多中心治理理论趋向治理权力的转移，注重发挥社会自主组织作用，通过整合社会资源、提供公共服务、参与社会事物管理，不断激发整合社会活力、自主力和创造力，从而建立起政府、市场、社会平等的民主协商治理网络，综合发挥各治理主体的积极性和优势作用。同时，多中心治理要求政府在公共事物治理过程中重新进行自身定位，从直接主导者转向间接引导者，在多中心治理的框架下，通过发起公共事物，调节主体间矛盾，整体把握治理过程，运用法律、经济等多种手段对治理过程总体引导，从而实现公共事务治理的高效性。

（2）多中心治理理论有利于公共资源的可持续开发与利用。由于公共资源的有限性与多样性，单一治理主体很难掌握全部信息，制定出科学的政策。多中心治理理论综合发挥了政府总体布局谋划政策法规、企业市场化方式高效发展以及社会自主组织合约治理各主体的优势，更加科学、合理的制定政策，各主体通过相互调试与合作，在共治过程中扬长避短，产生1+1>2的效果，另一方面，多个主体构成的多中心系统在应对公共事务治理的突发性事件或其他治理主体失灵的情况下受到的负面作用较小，多个决策主体把自己组织起来根据特定的规则，形成形式多样的集体行动组合，灵活地进行自主治理，因此，在外界环境发生变化时，多中心治理具有一定的灵活回应性。

（3）多中心治理理论有利于培养公民的责任感与积极性。相对于传统的政府主导的单一治理模式，多中心治理模式把公民从公共物品的消费者变成了生产者与消费者的二者统一体，有利于培养公民的责任感与积极性，促进社会自主组织的发展与壮大。公共事务信息透明度的提高，有效推动了公民的参与度与社会监督，通过对事前、事中、事后的信息公开，公民更加清晰企业行为产生的影响，有效提高了公民的参与度，由于涉及处理的公共事务问题直接关涉公民自身利益，所以更容易发挥公众的积极性与创造性，对于治理节点和成效更加关注，进而增强彼此的信赖，有利于问题的协商解决。

3 从单一治理方式向多中心治理模式的成功转变

J区域土壤重金属污染治理的实践就是从单一治理到多中心治理的路径选择。上世纪八十年代，在“大干快上搞项目，马力全开求增长”的社会氛围影响下，因贵溪地区拥有铜矿资源丰富，多家大中型冶炼、化工企业在此聚集，由于经营理念、逐利本质以及生产技术的制约，企业生产排放的污染物严重影响了附近村民的生产生活、生命健康，政府在面对各种压力与问题，在与企业、村民的协调中，由被动的“单枪匹马”治理难向多主体参与共同治理效果优转变。

3.1 各主体行为分析

环境污染作为负外部性问题的典型表现，引发的社会问题涉及多个领域，多个主体，这也是我国地方区域近三十年经济发展迅速但社会发展相对滞后、社会问题频发的根本原因，环境污染治理是构建污染防治体系和治理能力现代化的重心，需要政府、市场、社会相互促进、共同发力。

政府行为——治理前期，面对企业、村民等涉及多方利益的环境治理困境，政府“既是裁判员，又是运动员”，治理被动且无力。治理中期政府面临三大难题：一是由污染引发的矛盾关系日益复杂，从环境问题扩展为社会问题；二是大型国有省属企业，属地管理不适用，基层政府职能有限；三是村民提出的补偿条件明显超出政策范围，政策宣讲解读与利益关系调解工作难度大。问题处理过程中，基层政府需要将问题逐一向多个上级主管部门汇报，信息交换与处理时间长，最佳治理时机容易错失，同时政府单一“统治式”治理，虽然可以对污染治理进行直接干预与控制，但防止污染蔓延、规制企业行为、保护村民生产生活安全的根本问题没有解决。治理后期，政府职能逐渐转变，治理角色由“统治”转变为“引导”，一方面整合内部资源，加强上下级联动，形成纵向到底、横向到边、条块结合、纵横交错的“条块互嵌”体系；另一方面积极引导激励村民、企业等其他社会主体参与治理，提高参与主体的主观能动性，制定更加合理、有效的土壤重金属污染治理方案，将单一主体“大包大揽”转变为多个主体同向发力，破解土壤污染治理工作互动、互通、互补不足等信息不对称的问题。

企业行为——在生产活动中企业具有“经济人”和“社会人”的双重角色。从主流经济学意义上来看，企业属于市场经济主体，以追求利益最大化为目标。仅仅依靠价格机制来配置资源很难实现效率最优，易出现“市场失灵”。同时企业在社会发展中扮演着重要角色，需要承担与行为相对应的社会责任。污染治理过程中企业从“被动”参与到“主动”发力，导致其内生动力不足的原因主要有三点，一是追求经济利益最大化。企业为发展壮大以经济效益优先。二是环境保护法律法规不健全。虽然守法经营是企业经营的前提条件，但如果没有政策法规对污染防治责任的倒逼作用，仅靠行业自律准则，难以约束与激励企业选择绿色发展方式。三是行业协会功能弱化。对于企业行为的监督管理，行业协会的权威性甚至比监管部门更强，加强行业引导可以有效提升企业对污染防治的重视程度。

公众行为——环境污染过程中，社会公众作为环境治理体系中的直接利益相关者。村民由于缺乏环境保护意识，参与污染治理途径狭窄很容易加剧村民与企业，村民与政府的矛盾。相对于国际上的发达国家，我国公民接受环境保护系统性教育的人群少，参加环境保护社会性活动的途径有限，环境保护激励机制和有效治理措施尚不完善，公众通常在环境污染出现后被动投诉。村民由污染受害者向治理参与者的角色转变对于企业与政府的行为变化起到了积极的推动作用。对于企业而言，让公众走进企业，了解企业生产运行和污染控制既是企业绿色发展的“助推器”也是检验企业转型的“试金石”。企业行为在公众的监督下，有利于加强企业治理的内生动力，促进企业提高自身管理水平和创新技术改造。对于政府而言，保障公众的知情权、参与权、监督权，让公众对于事件发展拥有话语权，是增进公众对政府信任，发挥公众监督作用，创新生态环境治理模式的重要举措。

综合上述对政府、企业、公众的角色分析，环境治理仅依赖政府，削弱了其他社会主体的参与度，影响环境污染的治理效果，不利于构建政府、企业、公众三者之间主动加强引导、主动搭建平台、主动畅通渠道，同向发力的良好公共关系。

3.2 低效率单一治理困境的表现及其成因

由环境污染引发的多元问题，仅依靠政府难以解决经济发展与环境保护不平衡的治理困境，难以根除民生之患，民心之痛［5］。一方面，村民作为土壤重金属污染的直接受害者对于污染原因、过程毫不知情，治理过程从未参与，村民与政府间不信任的“坚冰”逐渐加厚。另一方面，企业作为污染物的生产者，有义务承担社会责任。政府、企业、村民在土壤重金属污染事件中的角色不同，身份不同，由于每个主体都会倾向自我利益与偏好，导致多个主体利益相互交错，难以调和。

同时，治理是一个动态过程，污染发生后政府基于“维稳”的刚性考核要求，基层政府被动的与村民沟通，但是这种“非透明”的干预方式进一步激化了矛盾，从而增加政府治理成本。另外，土壤污染修复需要大量的资金保障，仅通过国家财政供给，不利于治理过程中其他社会主体的社会责任意识构建、责任承担和资源的有效分配，影响利益均衡，单一主体的投资机制也难以满足土壤修复资金的长期需求。

（1）机制不全：效果差。

贵溪J区域土壤重金属污染治理存在诸多复杂且不确定的因素［6］，其根源一是当时的法律法规不完善，在计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，原有政策与新的经济体制易发生冲突，影响原有政策的效力和范围界定。二是缺乏对企业污染物排放的监管机制，基层政府的政绩考量主要集中在经济指标，生态文明建设目标评价考核和责任追究制度考评比重较轻，失去指标测评的促进作用，环境保护工作很难受到重视。三是基层政府对于属地管理并不适用的企业，只能将污染治理过程中的问题逐一向多个上级主管部门汇报，等待信息交换处理结果，然而这一时期政府有可能错失调节矛盾、解决问题、治理污染的最佳时间。

（2）只要金山：发展难。

四十年的改革开放历程，令我国经济社会发展取得了瞩目成就，但是在发展的过程中，出现了一种极端的现象，即把社会发展单纯等同于经济发展，这一观念严重弱化了社会各方面统筹协调发展的思想。在这样的社会氛围下，一些学者和政府官员认为做大经济总量是唯一硬指标，始终把GDP、财政收入等作为戴在头上的“紧箍咒”，以上项目求增速为地方主要考核目标。这也造成了部分基层政府为了片面追求经济快速增长，放松市场监管，以牺牲自然环境、生态环境质量为代价换取经济发展，把环境看做经济社会微不足道的子系统。

（3）权责不清：监管弱。

在我国上世纪的行政体制中，存在地方政府环境污染治理职能不清的现象。“一直在治理，一直未改善”成为地方环境污染治理的真实写照，例如，地方环保部门由于在很多领域缺乏相应执法权，在获取到异常数据或接到举报后也无法及时排查问题。与此同时，由于安监、消防、环保等部门分工不同，在对企业环境保护工作监管时容易发生职责混淆、互相推诿的情况。特别是在我国县乡一级，群众总是本着“有问题找政府”的思维，一遇到问题就直接找到政府处理，而实际问题往往需要协调多个职能部门才能解决。J区域土壤重金属污染治理，需要环保、国土、安监等多个职能部门对企业的生产、排污等进行监督管理，但由于政府承担“无限责任”，履行职责中的政策落实程度、措施执行标准令人质疑。

3.3 多中心治理模式的创新及其成效

在当前多元的社会经济环境中，政府的角色和职能决定了社会问题不能仅仅依靠政府发力，也需要市场组织和社会组织自上而下的广泛参与，这里涉及的企业行为、技术支持、村民参与都有其不可缺少的社会角色作用，各类组织在相互作用的前提下实现组织自身价值。

贵溪J区域土壤重金属污染引发的不仅是环境问题，还有民生问题、社会问题、经济发展与生态环境不协调的问题，多元问题需要政府、企业、社会的共同参与协作［7］。政府、企业、公众应建立起“交叉式”的环境问题协同治理关系，公众的参与对于企业和政府起到监督、评价作用。通过公开、高效、透明的共同议事方式，政府从政策法制层面做好顶层规划，企业从技术创新层面积极做好设备改造升级，村民在政府的引导下参与环境治理与防范，共同解决困扰村民数十年的土壤重金属污染问题（见图1）。多中心治理模式让政府从“大包大揽”转向“放、管、服”［8］，实现既不“缺位”也不“越位”的职能转变，有效促进市场、社会、公众内生动力的发挥，构建政府、企业、公众协同共治的生态环境保护新格局。

图1 多中心治理体系

（1）公众表达：机制畅通。

表达渠道的畅通对于矛盾的化解至关重要。政府公信力的重树一方面需要从被动的处理问题变为主动的听取民意。在农田补偿和整体生态搬迁问题上，乡镇工作人员需要多听取村民诉求，让村民全面参与污染治理的前、中、后过程，对涉及污染的敏感、突发问题及时发声，鼓励村民对土壤污染情况进行舆论监督和社会监督，将村民提出的意见纳入到补偿机制，另一方面，土壤重金属污染治理过程的透明度是保障公众有序有效参与污染治理的重要内容。通过向村民公开透明整体搬迁的方案和流程，广泛征求关于污染治理方案的意见建议，拓宽沟通渠道，畅通沟通机制，促进政府、企业、村民多主体间的信任和合作逐渐加强，村民对于如何科学防治土壤重金属污染的认识不断提高。

（2）经济与环保：和谐共赢。

产业发展是一个地区经济社会全面升级的源动力，企业作为社会经济发展的主体，支配和消耗着属于全社会的资源，另一方面，企业在享有相应权利的同时也对自然资源和生态环境带来了负面影响。通过转嫁环境污染造成的成本，阻碍资源环境和经济协调发展。因此，政府必须完善污染防治区域联动机制，出台符合各地实际情况的环境保护政策，提高环境的利用效率和资源配置率，通过政策法规促进企业技术升级，为技术创新创造活力，同时降低环保投资的不确定性，给污染企业带来压力，促进其传统竞争环境的改变，实现生态环境和经济发展的双赢。（3）民生发展：美好持续。

图2 从单一治理到多中心治理企业行为转变因素分析

人民群众对美好生活的向往就是社会进步的方向。土壤重金属污染治理中，最核心的还是解决好当地群众的生产生活问题。污染治理过程，生态移民虽然投资较大，但效果良好，解决了群众实实在在的困难，获得了群众认可。当地政府在生态移民初期做了大量基础工作，生态小区实现了通电、通广播、通电视、通自来水等民生工程，社区内还配套兴建了学校和诊所，让村民实现了在社区内即可享受便捷的生活。同时为保障村民以后的生活，政府通过办理失地农民保险、引入小微企业、安排农民进厂务工等政策优化兴业环境。生活状况的改善，让许多村民感受到了政府带来的实惠，群众与政府之间的关系更加和谐。

4 借鉴与启示

4.1 加强政府引导，助力企业转型升级

近四十年来，我国经济发展速度远远超过了世界工业发达国家，但资源消耗很快，出现了叠加、复合的环境污染问题。贵溪J区域土壤重金属污染问题曾经普遍发生在我国工业活跃的县域地区，面对经济发展与环境保护的不平衡、不协调，如何走好中国特色的生态化工业文明道路，如何构建低碳循环的绿色工业体系显得尤为重要。

贵溪市政府一方面坚持推进供给侧结构性改革，牢牢守住环境保护底线，主动淘汰落后产能，坚决关停“小散乱”型企业。划定环境约束硬指标，采取行政强制力量，要求“小散乱”型化工企业立即停工并对照标准整改，对于拒不整改或没有实力整改的企业，在充分考虑综合社会影响和风险的前提下，下定“壮士断腕”的决心，坚决予以关停。另一方面，督促“高大上”企业实施技术改造，加大技改资金投入，按照环保标准实施设备改造，不断优化产业结构、提升产业发展能级，促进经济社会与生态环境协调友好发展。

4.2 激活群众力量，构建长效化治理模式

村民长期受传统政治、文化及社会心理等因素的影响，常常把环境保护以及环境污染治理当成政府的责任，更多的依赖政府去处理包括环境污染在内的各种社会事物，往往在污染已发生并对自身生产和生活带来影响后才参与治理，这在一定程度上制约着村民参与土壤污染治理的积极性与主动性。

贵溪市政府一方面引入专业机构开展系统治理，邀请南京环境科学研究所对重金属污染区域进行了实地取样、调查和监测，因地制宜，科学合理配置污染源阻控、污染土壤修复和饮用水水源地土壤保护，在污染治理过程，引导和培训村民运用重金属污染防治技术和技能参与土壤修复。另一方面，建立长效机制。引导群众种植经济作物，重新恢复土壤经济效益。通过种植花卉苗木、能源作物，不仅有效降低了土壤重金属含量而且为村民带来了经济效益。村民通过参与土壤治理过程，对于重金属污染有了科学认识，消除了之前普遍存在的恐慌心理，从“人人看到环境问题”转变为“人人参与解决环境问题”［9］，当地政府通过面对面的沟通、心贴心的交流、实打实的服务，同向发力，实现了当地社会、经济、资源、环境协调有序发展。

4.3 保障人民权益，共谋家园绿色发展

污染治理的根本目的是改善村民的生活环境，让村民吃上干净的粮食、蔬菜和饮用水。习近平总书记在视察江西时指出，绿色生态是江西最大财富、最大优势、最大品牌 ，一定要保护好，做好治山理水、显山露水的文章，走出一条经济发展和生态文明水平提高相辅相成、相得益彰的路子，打造美丽中国“江西样板”。

为保障污染地区村民的生产生活安全，当地政府在财力十分有限的情况下，对污染严重的三个村庄实行了整体搬迁，同时通过农田赔偿、协调就业、办理失地保险等方式，多渠道为群众争取合法权益，赢得了群众的高度认可。一方面，积极与企业进行协商。引导企业在土地修复至正常种植水稻前，每年向群众提供农田补偿。同时，协调企业提供部分就业岗位给失地村民，变村民为企业工人，使村民与企业紧密团结在一起。另一方面，充分发挥政府职能。依法为群众办理失地农民养老保险，使他们获得一定的社会保障。实施安居搬迁工程，高标准规划建设滨江生态小区，完善各类基础配套设施，丰富群众文化生活，变村民为居民，既为企业拓展了发展空间，又大幅改善了群众人居环境。另外，对于拥有手工技能的村民，当地政府鼓励、帮助他们自主创业，拓宽就业渠道，通过搭建就业创业服务平台、实施优惠政策来引导创业，开创了“家族小微企业创业”新模式，让村民实现了在家门口就业，构建起“政—企—民”利益共同体。

贵溪J区域土壤重金属污染事件只是聚光灯下的一个焦点，和贵溪发展经历相似的县域在我国还有很多，在生态文明建设融入工业化的进程中，还需要从“先褐色，后绿色”的事后补救转变为“深绿色革命”的事前预防，解决好自然资源、环境保护与经济发展的不协调、不平衡，走好中国特色的生态化工业文明道路。