中国自然保护区社区共管现状分析和改革建议

张 引 杨 锐

2017年9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，在第六部分“构建社区协调发展制度”的第十七条中，明确提出了“建立社区共管机制”的要求和内容。然而，各个国家公园体制试点在总体方案中，对社区共管目标、原则、作用、方法和机制等方面的阐述都存在较大差异。例如，在武夷山、钱江源国家公园体制试点中，社区共管委员会的主要作用是有助于自然资源的决策、规划、实施、监督、受益和分配；而在湖南南山国家公园体制试点中，社区共管委员会的作用是监督社区特许经营制度。由此可见，中国国家公园社区共管机制建立在政策制定、试点探索上都还没有定论。

事实上，自1956年中国第一个自然保护区建立开始，保护区管理机构就在不断试验协调社区关系的方法。20世纪末，在国际组织引入“社区共管”理念之后，管理机构进一步探索建立社区共管机制的路径和方式，在福建武夷山、甘肃白水江、贵州草海、青海三江源等多个自然保护区中，都积累了一些经验教训[1]6-8。然而，自然保护区社区共管领域主要以个案研究为主，缺乏全面性、系统性分析。本研究的主要目标在于梳理自然保护区社区共管的概念界定、发展历程和主要类型，总结和分析现状问题，提出相应的改革建议，为中国国家公园社区共管机制建设提供理论依据、积累经验教训。

1 现状分析

1.1 概念界定

共管(Co-management)是合作管理(Cooperative Management)的简称，也可以称作共同管理、联合管理和参与式管理，是一个自然资源保护管理领域的术语。由于社区是自然资源共同管理中最重要的参与主体之一，共管有时也被称为社区共管(Communitybased Co-management，CBCM)，两者并没有严格的区分[2]33-34。

在理论层面，国内外学者对社区共管并没有一致的定义，但存在广义和狭义2个范畴。广义上，社区共管是“政府和社区资源使用者的权力与责任共享”[3]，强调权责利共享[4]；狭义上，社区共管是指“共同参与保护区保护管理方案的决策、实施和评估的过程，其主要目标是生物多样性保护和可持续发展的结合”[2]33，强调社区参与保护管理。在实践层面，利益相关者关系十分复杂，实现权责利共享非常困难；大多数社区缺乏参与意愿和能力，实现社区参与极为不易。只有在自然保护区拥有合法权利的多方主体形成稳定的合作伙伴关系，并达成共同目标、开展集体行动的条件下，才能逐渐探索出因地制宜的社区共管机制。

本研究将自然保护区社区共管定义为“为实现生态保护与社区可持续发展相结合的目标，保护区管理机构、地方政府、社区和其他参与方建立的合作伙伴关系，本质上是逐步实现权力、责任和利益共享的过程”。实现社区共管的重要意义在于：1)协调保护与可持续发展的关系，实现中国自然保护地“保护自然、服务人民、永续发展”的总体目标；2)保障自然保护区社区居民的土地、经济和文化权益，体现保护公平性；3)在保护管理上获得社区支持，利用社区优势减低信息传递、人力资源等成本，提高保护有效性。

1.2 发展历程

中国自然保护区社区共管的发展历程经历了自主探索、外界推动、多元发展3个阶段。

第一，自主探索阶段(1956—1992年)，保护区管理机构自发展开社区工作，尚未形成“社区共管”的理念。从20世纪60年代开始，王朗自然保护区与周边社区保持定期联络，并长期雇佣部分白马社区精英。在20世纪80年代，唐家河自然保护区已经设立护林防火领导小组，与周边乡镇和行政村共同建立森林联防体系。

第二，外界推动阶段(1993—2002年)，国际非政府组织通过项目和资金投入，将“社区共管”的理念引入中国。1993年，美国鹤类基金会(ICF)开始在草海自然保护区探索社区共管模式。1995年，全球环境基金会(GEF)在数十个自然保护区开展社区共管项目。在此之后，中荷合作森林保护与社区发展项目、GEF林业可持续发展项目等项目陆续开展[1]7。我国自然保护区在多个国际组织推动下进行社区共管试验。

第三，多元发展阶段(2003年至今)，政府、保护区管理机构、国际和本土非政府组织、研究机构等主体共同探索多元化的社区共管。2003年，第五届世界公园大会将共管型保护区(Co-managed Protected Areas)作为保护区治理的四大治理类型之一[5]。2006年，保护国际(CI)将协议保护引入中国，开创了社区共管的一种新类型，并在宁夏云雾山、云南云龙天池等保护区展开实施[6-7]。2013年，甘肃白水江李子坝村在协议保护项目的基础上，进一步发展形成《甘肃白水江国家级自然保护区森林管护合同》，探索集体生态公益林社区共管机制[8]。在《建立国家公园体制总体方案》出台之后，各个国家公园体制试点也纷纷进行社区共管的试验和探索，如三江源体制试点的生态管护公益员制度和钱江源体制试点的地役权机制[9-10]。

根据2009年的问卷调查，李忠等学者发现有87.9%国家级自然保护区保护区(N=622)尝试过建立社区共管机制[11]。截至2016年，云南省共建立自然保护区社区共管示范村177处[12]。目前，尚无统计数据说明全国自然保护区社区共管总体情况，但个案研究表明社区共管能够起到缓解保护区与社区矛盾、提高社区保护意识、增加社区居民收入、提高保护区管理人员能力等作用[13]。

1.3 主要类型

中国自然保护区社区共管的实践主要可分为社区聘任、社区共管项目、社区共管委员会、协议保护、社区利益分配5种类型，至少包含18种不同形式(表1)。第一，社区聘任是指保护区管理局直接聘用社区居民，并予以一定工资报酬，包含在编职工、合同工和临时工3种形式[14]。第二，社区共管项目是保护区管理机构开展的与社区生态保护与可持续发展相关的项目，包含基础设施、能力建设、环境教育等7种形式[15-19]。第三，社区共管委员会是指协助保护区管理机构开展社区工作的外部组织，可包含保护区管理局、政府部门、乡镇、村委会与村民等多元主体，按所涉行政层级可划分为三层级、双层级和单层级3种形式[14，16，20]。第四，协议保护是指保护区管理局、非政府组织、地方政府、社区等主体签署共同管理协议，包含NGO主导和保护区主导2种形式[21-22]。第五，社区利益分配是指保护区管理局通过直接给予社区经济利益的共管类型，包括门票分红、股份经营和现金补贴3种形式[23-24]。

中国目前的自然保护区社区共管实践，以第一、二类为主，但社区聘任一般只涉及较少数量的居民，而社区共管项目通常属于短期投入。在第三类社区共管委员会中，绝大部分有区县或乡镇政府参与，社区通常难以自由表达和积极参与。在第四类协议保护中，NGO主导的协议保护往往由于资金、项目的期限难以持续，而保护区主导的协议保护由于缺乏足够的经费投入和管理权限较难开展。第五类社区利益分配的共管类型相对少见，且容易造成社区过分逐利、生活懒惰、文化流失等问题[23]。

2 问题分析

2.1 问题表现

总体来看，中国自然保护区社区共管还处于探索和试验阶段，在理论层面缺乏系统框架，在实践层面缺乏成功模式。

社区共管的问题表现为不全面、不持续、不有效、不积极4个方面。首先，社区共管不能全面覆盖所有保护区社区，只涉及部分保护区、少数社区和少数居民。绝大多数保护区只在个别示范村开展社区共管项目，例如后河自然保护区示范村为水滩头村[25]。其次，社区共管不具备可持续性，主要是由于项目和资金退出、地方政府换届、社区人口流动和自然灾害等原因[15，26]。然后，社区共管很难取得成效，有超过一半的社区共管委员会很少开展活动(55.3%)，取得良好成效的自然保护区仅占7%[27]。最后，社区参与态度不积极，社区共管委员会很多时候是披着“民主”外衣的“行政命令”，存在社区代表数量少、缺乏决策权力、社区精英垄断等现象[28]。

2.2 成因分析

中国自然保护区社区共管机制的探索，处于自然保护地管理部门分散、空间范围重叠、中央拨款不足、法律法规不全的背景下[29]。部分自然保护区采取一刀切的方式，禁止社区利用集体土地自然资源，侵犯了社区的生存权和发展权[30]。自上而下的管控模式，导致保护区管理机构与社区缺乏良性的沟通和协商机制。在此情况下开展的社区共管，大多是用短期的经济利益交换社区的保护行动，很难从根本上将社区从自然资源的“破坏者”转变为“守护者”。保护区社区共管中出现的问题，本质上是保护与发展不协调的问题。分析社区共管的问题成因，可归纳外部和内部2个方面。

社区共管问题的外部成因包括权属混乱、体制不顺、资金缺位和法律缺失。1)权属混乱：社区共管各个主体间的自然资源和土地产权不明，难以形成清晰的权责利划分[31]。2)体制不顺：保护区管理机构多头管理、并不都具备社区协调的职能和人员编制，导致共管主体间容易出现利益冲突[28，32]。3)资金缺位：保护区管理机构缺乏社区专项资金，也少有生态补偿资金的统筹管理权限，使得社区共管没有稳定的资金来源[33-34]。4)法律缺失：在国家层面上缺乏对社区共管的法律保障，仅在少数管理条例和办法中有与之近似的规定，使得保护区领导不重视社区工作[17]。

社区共管问题的内部成因包括思想不一、能力不够、方法不当和研究不足。1)思想不一：保护区管理机构、地方政府和社区对社区共管没有达成共识，保护区管理机构不重视、地方政府不放权、社区缺乏主体意识[35]。2)能力不够：保护区工作人员缺乏社区工作经验，社区也缺乏参与保护管理的能力[17]。3)方法不当：保护区管理机构忽略了社区意愿培养和能力建设的重要性，缺乏激励机制和奖惩措施，造成社区缺乏积极性、过分看重短期经济利益[24]。4)研究不足：国内学者对社区共管的研究以案例介绍、经验总结为主，缺乏理论构建和逻辑分析，不能为实践工作提供有力的理论支撑[13]。

3 国际经验

世界多个国家在保护地管理中采取了社区共管机制，也取得了良好的保护效果。自20世纪80年代起，澳大利亚即通过联合共管(Joint-management)的方式与原住民签订土地共管协议，体现了资源权属清晰、保障原住民权利重要性[36]。法国在2006年进行国家公园体制改革，采用加盟区(Adhesion Zone)的方式协调市镇关系，通过税收减免、生态产品增值的方式调动社区积极性[37]。南非克鲁格国家公园(Kruger National Park)每月与周边社区举办社区论坛(Community Forum)，促进社区与工作人员在经济、文化和思想上的交流，揭示了沟通、信任和共识是社区共管的基石[38]。Andrade和Jonathan基于对非洲、亚洲、中南美地区共55个保护地的研究，发现社区是否参与决策是影响社区遵守保护管理条例的唯一显著相关变量，说明了赋予社区决策权的意义[39]。乌干达的经验证明，社区共管不仅需要中央政府层面的法律法规和政策保障，还非常依赖地方管理条例和社区领导的配合执行[40]。国际经验表明，世界自然保护地社区共管存在广泛试验、多元方式、社区赋权、动态调整4个特征[5]，因此我国自然保护区需要结合实地情况探索出因地制宜的共管模式。

表1 中国自然保护区社区共管的类型[14-24]

4 改革建议

生态文明体制改革为中国自然保护区社区共管机制改革带来了千载难逢的机遇。自然资源部及国家林草局的组建有效解决了自然保护区多头管理的问题，2019年4月印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》为明晰社区共管产权主体奠定了良好基础。在自然保护地体制改革的背景下，结合我国自然保护区社区共管的问题成因和世界各国自然保护地社区共管的经验借鉴，本研究对中国自然保护区社区共管提出以下5点改革建议(图1)。

4.1 明确社区共管法律地位，深化各方思想认识

由于社区共管在自然保护区管理中的重要意义，应在国家法律法规、规章条例和技术规程中突出其地位。因此，可在自然保护区及相关立法中明确“建立社区共管机制”；修订《中华人民共和国自然保护区条例》，将“自然保护区管理机构根据实际情况建立社区共管机制”纳入其中。由于社区共管机制仍在探索阶段，需要建立在充分沟通、广泛参与的基础上，建议相关部门先制定《自然保护区社区参与技术规程》，保障社区知情权和参与权，奠定社区共管机制建立的前提条件。另外，对保护区管理机构、地方政府、社区等广泛宣传社区共管的指导思想，统一深化多方主体对社区共管的认识。

4.2 分类型、分阶段建立保护区社区共管试点

中国自然保护区社区共管处于广泛试验阶段，应将无组织、无重点的自主试验转化为有组织、清晰、重点突破的政策试点。1)分类型试点。将社区聘任、社区共管项目、社区共管委员会、协议保护、社区利益分配等不同的社区共管类型都在不同资源条件下试验、优化，以形成较成熟的社区共管模式。2)分阶段试点。将社区共管试点分为探索期、成型期和推广期3个阶段，组织专家小组对试点进行阶段评估，条件成熟时由点至面、由易到难向其他地区推广。在申请流程上，社区共管试点应由保护区管理机构联合地方政府向国家林草局提出书面申请，鼓励非政府组织、企业和科研机构共同参与。国家林草局为试点提供政策、资金、项目和技术培训支持，并定期举办经验交流会。

4.3 探索多元化的社区协调发展路径

自然保护区社区的未来发展不能仅仅依靠“输血式”的生态补偿机制，还需积极探索“造血式”的协调发展路径。社区往往不具备协调发展的理念和能力，因此需政府进行路径引导和政策倾斜。1)建立自然保护区生态品牌以及生态产品标准、准入机制，提升社区生态产品的经济附加值。2)引导保护区社区人口迁移，加速自然衰减过程，鼓励社区劳动力向经济发展水平高、环境保护压力小的地区转移。3)将一定比例的保护区管理机构工作岗位开放给社区居民，予以相应的上岗培训；建立社区生态管护员的专业培训和晋升体系，开展年度评比、颁发荣誉证书、宣传先进事迹。

4.4 确立保护区管理机构社区共管的职能、人员和经费

保护区管理机构是开展社区共管工作的中坚力量，须明确赋予其职能、人员和经费，并建立相应的培训、考核与激励机制。1)建议明确将社区共管作为保护区管理机构的职能之一，建立相关部门并设置考核指标。2)根据社区共管的工作强度和难度系数核算人员编制，并对工作人员开展相关培训。对行政区划复杂、管理面积过大、少数民族地区、社区居民数量过多、保护与发展矛盾尖锐的保护区，适当增加社区共管的人员编制。3)设立自然保护区社区共管的专项经费，由保护区管理机构提出申请，经上级主管部门予以审批。另外，由保护区管理机构社区共管部门负责保护区内生态补偿资金的统筹管理，明确对社区居民的考核标准和奖惩措施。

图1 中国自然保护区社区共管改革建议思维框架图(作者绘)

4.5 成立跨领域专家小组，建立理论框架和培训体系

社区共管是一个多方参与、凝聚共识的过程，需要建立跨领域、跨学科的专家小组，共同建立和完善自然保护区社区共管的理论框架和培训体系。专家小组应由社区共管领域资深的研究人员、保护区管理机构人员、NGO工作者、社区带头人等多元主体构成，主要的工作内容包括：1)每5年或10年进行一次《自然保护区社区共管调查评估》，对基本现状进行系统评价；2)开展自然保护区社区共管理论研究，如国际经验借鉴、立法与政策、资金机制、激励机制、影响影子等；3)建立自然保护区社区共管的课程培训体系，包括保护区工作人员培训和社区培训；4)编写《中国自然保护区社区共管指南》，形成能指导实践工作的操作手册。

社区共管是自然保护区管理中的重点与难点，也是保护管理政策能够真正落地的重要保障。我国自然保护区社区共管机制在权属、体制、资金、法律、思想、能力、方法和研究等多个方面都存在提升空间，需要通过体制改革进行优化。而在中国国家公园的社区共管机制建设，还需在系统分析自然保护区社区共管经验教训的基础上，进一步开展理论研究和实践探索。