基于时空尺度差异性分析的中国国家公园社区规划框架优化研究

廖凌云 赵智聪 杨 锐

中国国家公园体制建设始于2013年十八届三中全会，至今中国共设立10处国家公园体制试点区[1]。中国国家公园体制建设最具挑战性的问题是社区[2]，即生活在国家公园范围内及周边的当地社区。“妥善处理好试点区与当地居民生产生活的关系”是中国国家公园体制试点的目标，“促进社区发展”是国家公园体制试点的主要内容。目前，中国各试点的资源统一管理体制已初步成形，但在处理生态保护与社区发展的矛盾方面缺乏有效的协调方式，也存在诸多阻力与障碍[3-4]。社区规划是国家公园总体规划的专项规划，是对一定时期社区的管理和发展的目标、实现路径和机制保障的总体部署[5]，是国家公园体制建设中协调社区发展与生态保护矛盾的关键环节。然而，由于缺乏对试点区社区及社区问题的系统认知与评价，试点实施方案中的社区规划政策多为通则式、均质化条款，部分试点区仍采用核心区生态移民的消极保护方式或者调整试点区的边界来简单化处理社区问题，无法为解决社区问题提供有效指导。

在中国各类自然保护地的规划研究中，面向问题的社区规划研究成为热点[6]。已有研究包括黄山风景名胜区面向问题的社区规划探究[7]和周边社区旅游规划途径研究[8]、庐山风景区基于社会问题及根源分析的规划策略研究[9]、北疆地区风景区基于居民社会问题的社区规划的优化对策研究[10]和白水寨风景区的村庄问题分析及分类规划建议研究[11]。已有研究较多提出在现有的空间调控规划基础上增加社区管理机制、文化教育、经济引导等优化策略。

当前对中国国家公园社区规划研究的内容主要围绕物质空间规划层面的技术方法，即国家公园传统利用区规划[12-13]和社区旅游发展空间的适宜性评价[14]。已有学者关注到国家公园体制试点区在运营管理[15]和土地权属方面的社区问题[16-17]，然而对中国国家公园社区问题的系统分析和非物质空间规划方面的优化策略的研究较为匮乏。本研究基于文献综述和案例分析对国家公园体制试点区及自然保护地的社区问题进行时空尺度差异分析和试点区社区规划政策的评述，进而建构“基于时空尺度差异性分析的国家公园社区规划优化框架”，并以武夷山为例对框架进行应用与调整。

1 中国国家公园体制试点区社区问题的时空尺度差异性分析

中国第一批国家公园体制试点区基本是以自然保护区、风景名胜区等自然保护地为基础的整合。厘清中国自然保护地社区问题的特征，有利于系统认识国家公园体制试点区的社区问题。早期自然保护地的“排斥社区”的消极保护方式也引发了一系列的矛盾冲突，在中国等发展中国家的表现尤为突出[18]。中国自然保护地在保护管理中面临的社区问题，包括社区对自然保护地的负面影响、自然保护地与社区的矛盾冲突，以及自然保护地对社区发展的负面影响。基于对中国自然保护地与国家公园体制试点区的社区问题相关研究的文献调研和案例研究，从空间和时间2个维度进一步归纳总结中国国家公园体制试点区和自然保护地面临的社区问题在不同空间尺度的类型差异和在时间维度的变化特征。

空间尺度上的类型差异体现在区域、自然保护地和社区内部3个尺度。1)在区域尺度，即自然保护地的周边区域，社区问题主要体现周边县市的城乡发展对区域生态保护的影响。自然保护地周边社区的城乡建设用地的扩张和对自然资源的开发利用，可能对自然保护地所在的区域生态系统造成影响，包括环境污染、生境破碎化、土地占用等[19-20]。2)在自然保护地尺度，即自然保护地范围内，社区日益增长的发展需求与各自然保护地保护目标的冲突是关键问题，具体表现在资源过度利用冲突[21]、土地权属冲突[22]、人兽冲突[23]和利益分配冲突[24]。3)在社区内部尺度，即自然保护地内的农村社区内部，社区之间的贫富差距[25]、社区内在的能力建设薄弱[26]等社会经济问题是主要问题，在不同地区呈现差异。中国国家公园体制试点区的保护面积和严格程度增加，往往加剧了自然保护地与社区之间的矛盾[4]，国家公园体制试点区在不同空间尺度上面临的社区问题差异更为显著(表1)，尤其是位于中国东部地区的试点区。

时间维度上的差异即体现在中国自然保护地社区问题的形成与演变。中国自然保护地社区问题的形成不是一蹴而就，也不是一成不变的。例如西双版纳自然保护区的“人象”关系经历了从和谐到冲突的演变[27]。基于遥感、地理信息系统与实地调研相结合的方法，有学者分析了自然保护地的土地利用变化特征及对自然保护的影响发现建设用地的增加和生产用地的扩张给自然保护地和周边生态环境造成影响[28-29]。反过来，社区的变化也可能导致问题的加剧。社区的经济发展变化包括产业结构转型和劳动力转移等可能进一步加大社区对自然保护地的影响[30-31]。

表1 国家公园体制试点区社区问题类型分析

表2 试点区的拟增加区域及边界调整的远期规划一览表

国家公园体制试点区的建设时间较短，但从试点区内自然保护地的社区问题的演变来看，不同试点区面临的社区问题的形成与演变各异。以武夷山为例，武夷山国家公园体制试点区包括福建武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区、九曲溪上游保护地带、光泽武夷天池国家森林公园及周边公益林、邵武市国有林场龙湖场部分区域，总面积1 001.41km2。在历史上，武夷山地区较少有大规模或集中成片的茶山，茶园分布零散，与自然相融相生[32]。1979年，武夷山国家级自然保护区成立，当时保护区与社区的矛盾主要是木材采伐，尤其是1998年天然林全面禁伐之后。为了扶持社区的发展，保护区管理局2006年建立红茶研究所，扶持社区的红茶产业的挖掘与推广。然而随着茶产业的蓬勃发展和国家公园体制建设，部分地区出现了无序开发的“茶山乱象”[33]，以追求经济利益为目标的非生态茶园建设成为当前武夷山国家公园体制试点区与社区的主要矛盾。在区域尺度，九曲溪流域的水土保持和水环境面临茶园扩张和农药化肥使用的威胁。在自然保护地尺度，茶林之争与违章厂房扩建是主要社区冲突，对武夷山国家公园管理局保护工作造成巨大压力。在社区内部尺度，贫富差距大和茶产业发展不充分也是当地乡村社区居民面临的发展问题。由此可知，保护地与社区的矛盾伴随着保护地的设立，且会随着社区产业经济的调整等因素发生改变。

2 中国国家公园体制试点区社区规划政策多尺度评述

国家公园社区问题的时空尺度差异是否在国家公园体制试点方案和总体规划中得到回应？规划措施在实施过程中是否能够有效地解决不同尺度的社区问题？基于对试点实施方案和部分已公布的总体规划的文本比较和典型案例研究，研究发现各试点区的试点实施方案和总体规划由于缺乏对现有自然保护地社区问题的时空尺度差异性分析，缺乏社区问题形成根源的针对性的管理与规划措施。大部分规划政策只是针对问题表象提出缓解冲突矛盾的自上而下的空间管控策略，缺乏对矛盾形成的关键影响指标的管控措施规划，往往治标不治本。以下将从区域、试点区和社区内部3个层面来阐释。

2.1 区域尺度社区规划政策评述

区域尺度社区规划政策即针对国家公园周边社区的规划策略。虽然国家公园周边社区不属于国家公园管理的实际管辖范围，但由于部分国家公园体制试点区因行政区划等限制未将完整的生态系统划入试点范围，与试点区毗邻的周边区域往往是国家公园生态系统的延续或主要组成部分。试点区的生态系统保护不仅面临着周边城乡建设扩张的压力，试点区新增区域的集体林的产权调整也将影响周边社区的经济发展。

《建立国家公园体制总体方案》明确提出：“国家公园管理机构应负责协调与当地政府及周边社区关系，周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协调，鼓励通过签订合作保护协议等方式，共同保护国家公园周边自然资源。引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇。”尽管国家公园体制总体方案提出应与周边社区的合作保护和规划建设引导，部分试点方案有提及试点区边界调整的远期规划(表2)，但是大部分试点区的总体规划中缺少对周边社区合作保护与协调发展策略的落实和近期过渡计划：一方面缺乏对影响试点区生态保护的周边社区范围界定和影响因素的识别、监测与调控；另一方面，未明确制定近远期的区域生态合作保护和协调发展策略及保障机制。以武夷山为例，试点实施方案虽提及了“积极探索江西跨行政区管理的有效途径”，但是未在空间或机制规划上提出具体措施，居民点调控目标和措施只提及调控原则，缺乏对周边社区建设用地的指标管控和周边社区的合作保护与协调发展策略的设计。

表3 国家公园体制试点区生态移民一览表

表4 试点区社区发展策略一览表

表5 国家公园社区规划优化框架与当前国内国家公园体制试点区社区规划的区别

2.2 试点区尺度社区规划政策评述

试点区尺度社区规划政策即针对试点区的分区管控策略。分区管理是协调社区发展与自然保护矛盾的主要空间规划策略。目前，国家公园体制试点区分区管理与搬迁政策基本形成，但缺乏与社区生产生活的充分协调。试点方案基本采取“保护-利用”的功能分区模式，传统利用区为社区居民的生产生活空间。基于对试点区的土地利用与功能分区的叠加分析可知，各试点区的保护和利用分区里都有分布社区建设用地，大部分位于传统利用区和游憩展示区，小部分位于严格保护区和生态保育区。而各试点区传统利用区的边界划定缺乏与社区生产、生活的现状空间和村镇规划用地的协调，未给社区预留发展空间。

各试点方案缺乏对传统利用区之外的社区管理策略，往往采用一刀切的生态移民搬迁策略。《建立国家公园体制总体方案》提出：“重点保护区域内居民要逐步实施生态移民搬迁。其他区域内居民根据实际情况，实施生态移民搬迁或实行相对集中居住。”大部分试点提出了严格保护区或特别保护区内的生态移民措施(表3)。涉及社区搬迁的试点区基本只提供一次性搬迁安置费用，只能满足农户短期利益需求，而无法实现农户家庭的长期可持续发展[4]，忽略了社区发展的权益[34]。国家公园体制试点区的实地调查发现搬迁社区不具有可操作性，社区居民搬迁意愿低，管理机构也缺乏拆迁补偿的财力。即使社区搬迁到区外，社区居民所有的集体林依然在区内，社区居民的生产活动对自然资源的依赖程度不降低、社区居民的保护意识不增强，也依然无法缓解矛盾[35]。可见，在试点区尺度，社区规划政策缺乏对促成试点区社区问题形成的因变量管控指标设计，包括社区居民的保护意识、社区参与度、社区集体林流转比例等。

2.3 社区尺度社区规划政策评述

社区尺度的社区规划策略主要包括产业引导策略和社区补偿策略(表4)，产业引导策略趋同和社区补偿策略单一，忽略了社区内部的差异。各试点区的实施方案基本是通过政策、技术和资金的支持，引导社区进行产业结构调整，引导发展生态农业、生态畜牧业或旅游业。各试点区的社区补偿策略主要以集体林和公益林的资金补偿为主，补偿标准差异较大。

图1 基于多尺度问题分析的国家公园社区规划研究框架(作者绘)

3 基于时空尺度差异性分析的中国国家公园社区规划优化

3.1 社区规划优化的内容框架

基于对中国国家公园体制试点区社区问题的时空尺度差异分析和社区规划政策评述，本研究尝试基于对社区问题的时空尺度差异分析建构国家公园社区规划优化框架(图1)，从国家公园社区问题的实证研究出发，探究不同空间尺度上社区问题的形成机制与关键影响因素，在此基础上提出区域协调发展、人地关系和谐和社区能力提升的一系列规划优化策略。国家公园社区规划优化框架由问题识别、成因机制分析、规划优化3个步骤组成。

1)问题识别是辨析国家公园社区问题的表象，即类型与空间格局特征。首先是基于土地利用、边界等地理空间数据、农村社会经济普查数据、抽样问卷调查和实地访谈等，建立社区问题的时空数据库。然后，基于GIS空间分析、统计分析等方法，识别国家公园设立前后不同时空尺度的社区问题类型及其空间布局的特征。

2)形成机制分析是探究国家公园社区问题形成的根源。首先是构建不同尺度社区问题形成的自变量与因变量的指标库。自变量是区域、国家公园和社区内部3个空间尺度下社区问题的空间格局特征的动态变化。因变量包括社区问题空间格局形成与演变的驱动因子，借鉴社区冲突理论的分析框架[36]与已有研究[7，14]，驱动因子包括外部环境、人地关系(即社区居民与国家公园体制试点区的关系)和社区内部条件三方面的相关指标。外部环境包括坡度、高程等自然环境指标，地区GDP、社区人口、政策推动力等社会经济环境指标。社区与试点区的关系指标包括社区居民的保护意识等体现社区价值观的指标和社区参与度、社区集体林流转比例等体现社区管理制度的指标。内部条件包括社区交通可达性、人均资源条件比例和教育文化程度等指标。然后，基于地理探测器、结构方程模型等因果路径分析，遴选出促进社区问题空间格局特征变化的显著变量，确定关键影响指标。

3)规划优化是基于关键影响指标等综合确定社区规划中应当调控的核心指标，并结合国内外自然保护地社区规划的理论、方法与实践经验，提出社区规划优化策略。社区规划优化策略的目标指向不同尺度社区问题的改善与提升，即区域协调发展、人地关系和谐和社区能力提升。

本研究提出的基于时空尺度差异分析的社区规划优化框架，旨在通过多尺度的分析视角系统认识国家公园社区问题的形成根源，从整体上提升国家公园社区问题治理有效性，是对我国目前国家公园社区规划理论与方法的补充(表5)。

3.2 武夷山国家公园体制试点区案例应用探索

武夷山国家公园体制试点区位于中国东南人口稠密地区，其面临的社区问题如前所述具有时空尺度差异。针对区域、试点区和社区不同空间尺度，研究通过周边社区土地利用变化分析、社区茶园建设的古今变化分析和社区产业发展的脉络分析，识别社区问题形成的关键影响指标(图2)。研究初步发现：在区域层面，武夷山试点区周边县市的发展诉求下的规划建设和区域生态保护政策的不完善是关键影响因子。在试点区层面，武夷山试点区内茶林之争的矛盾源于传统生态理念的转变、茶园建设管理技术的改变、资源管理制度和社区参与制度的不完善。在社区层面，社区内部条件的差异包括资源条件、区位交通和社区能力建设等是关键影响指标。

基于对社区问题的时空尺度差异性分析，研究将针对武夷山在空间和机制方面针对关键影响指标提出优化策略框架。空间规划优化策略包括划定多层次的生态缓冲区、调整和细化功能分区和优化社区分类调控。机制优化策略包括：完善联合保护机制，健全区域协调机制；优化资源产权制度，完善社区参与制度；细化社区发展机制，推动社区营造计划。具体而言：1)区域层面，在武夷山试点区周边划定生物多样性保护缓冲区、丹霞地貌保护缓冲区和九曲溪流域生态保护缓冲区，完善大武夷山联合保护机制，且健全区域规划与发展协调机制；2)试点区层面，调整与细化生态修复区和传统利用区，明晰茶园整治区的划定与传统利用区的边界调整，通过分区差异化处置优化资源产权制度，并通过改革建立多层次的社区参与制度；3)社区层面，将社区分为文化展示型社区、传统利用型社区和访客服务型社区，建立动态的社区分类体系，通过多元产业引导细化社区的发展机制，且通过建立多元合作模式推动社区营造计划。

图2 武夷山国家公园体制试点区社区规划优化框架(作者绘)

图3 社区规划框架比较分析图(作者绘)

相比于国家公园体制试点区试点实施方案对社区规划编制的内容要求(图3)，本研究提出的试点区社区规划优化框架补充了试点区区域和社区2个尺度的空间和机制策略条目，有利于实现试点区区域协调发展和社区能力提升两大目标，缓解这2个尺度下社区发展与生态保护的矛盾。

4 结语

基于文献综述和案例研究，本文分析了国家公园体制试点区及自然保护地的社区问题的时空尺度差异性，表现在空间尺度上的类型差异和时间维度上的变化。本文进一步从多尺度对国家公园体制试点区社区规划政策进行评述，进而建构“基于时空尺度差异性分析的国家公园社区规划优化框架”，并以武夷山为例对框架进行细化与应用。目前尚缺乏国家公园社区规划编制的技术规范，相关规划研究侧重于物质空间规划层面。基于时空尺度差异分析的社区规划优化框架是通过对社区问题的多尺度形成机制的系统研究遴选出关键影响指标，进而提出基于指标调控的空间与机制嵌套策略。规划优化框架在研究内容、技术路线、规划内容和编制方法等方面是对现有国内国家公园体制试点区社区规划的理论与方法的优化。

本研究提出的社区规划优化框架提出对社区问题的多尺度系统分析思路，能提升对国家公园社区问题形成的系统认识。同时，其将自下而上的社会调查研究与自上而下的规划指标控制相结合，可以提升国家公园社区问题治理有效性，能成为协调社区发展与生态保护矛盾的抓手。武夷山国家公园案例是中国国家公园中社区问题较为复杂的案例之一，社区规划优化框架的初步应用，验证了本规划框架的适用性。然而，由于社区问题具有复杂性和区域差异性，关键影响指标的确定、空间尺度的设定还有待更多案例验证与优化。国家公园周边社区规划的实施保障也是未来亟须研究的课题。