国外农业农村科技创新政策特征及启示

郑小玉 刘冬梅

摘  要：文章着眼于我国建设世界农业科技强国的目标，提出了判定世界农业科技强国的主要特征，并在此基础上，分析了世界农业科技强国的农业农村科技创新政策的共性特征，具体包括完善组织体系、以用户需求为导向、加强公私合作、充分发挥政府财政资金的主导与引导作用、瞄准前沿领域进行科技部署、加强职业农民培养、农业科技政策与其他政策联动等，指出了国外农业农村科技创新政策对完善我国农业农村科技创新政策的启示作用。

关键词：科技政策;农业科技;农村科技;科技强国

中图分类号：F313     文献标识码：A

Abstract：The article focused on China's goal of building the world agricultural science and technology power，and put forward the main characteristics of judging the world agricultural technology power. On this basis，different types of world agricultural and rural science and technology power were selected，and their common characteristics of agricultural and rural science and technology innovation policies were analyzed，including improving organizational system，user-needs-oriented，strengthening public-private cooperation，and giving full play to the leading and guiding role of government financial funds，aiming at frontier areas，strengthening professional farmer training，and linking agricultural science and technology policies with other policies. Finally，this article put forward some enlightenment to China's improvement of agricultural and rural scientific and technological innovation policies.

Key Words：science and technology policy; agricultural science and technology; rural science and technology; science and technology power

農业农村科技创新是确保国家粮食安全、提高我国农业竞争力、实现农业现代化和乡村全面振兴的重要推动力量，也是建设世界科技强国所必须补足的短板。当前，我国农业农村科技取得了长足进步，2019年农业科技进步贡献率达到59.2%。但是，与世界农业科技强国相比，我国农业农村科技发展仍有不小的差距。本文在分析世界农业科技强国的农业农村相关科技政策的基础上，提出优化我国农业农村科技政策的相关建议。

一 、何为世界农业科技强国

目前，政府或学术界鲜有“世界农业科技强国”的提法及研究，提法与研究较多的主要是“现代农业强国” “世界农业强国”，而“农业科技强”往往被作为现代（或世界）农业强国的标志之一。不同类型的农业国家，其农业科技的优势或农业科技政策具有明显的差异。依据人均占有耕地资源的多少，世界上的农业国家大体分为三种类型：人多地少型、人少地多型、人地均衡型。这三种不同类型的农业国家往往依据其资源禀赋特征采取不同的农业科技发展策略：一是人少地多型的国家，往往将机械化作为发展重点，着力提高农业生产率和农产品总量，典型的国家如美国、加拿大、澳大利亚;二是人多地少型的国家，将重点放在采取生物措施，发展设施型农业，提高土地的单位面积产出和提高土地附加值，典型的国家如荷兰、比利时、日本、韩国、以色列;三是人地均衡型的国家，综合采取生物措施与机械化措施，典型的国家如法国、德国、英国等。无论何种类型的农业国家，只要具备农业科技投入强度大、农业劳动生产率高、世界顶尖农业科技企业数量多等几个主要特征，均可被称为世界农业科技强国。

我国地域广阔，不同地区农业资源禀赋差异较大，分析不同类型农业国家的科技政策对于我国因地制宜地制定农业科技政策具有借鉴意义。因此，以下将从不同类型的农业国家中，依据农业科技投入强度大、农业劳动生产率高、世界顶尖农业科技企业数量多等特征，选取美国、荷兰、日本、比利时、韩国、以色列、法国等国进行研究。

二、世界主要农业科技强国的农业农村科技创新政策特征

（一）建立分工明确、合作有序的组织体系，提高科技创新治理效能

世界农业科技强国均十分重视农业农村科技创新的组织体系设计，加强政府层面管理部门的合理分工与有效合作，适时进行结构调整、优化，通过组织机制设计，实现农业科研、教育与推广的有机结合，推动农业技术研发与应用。以美国为例，美国的农业科技工作主要由两大部门或机构管理：一是首席科学家办公室，二是研究教育经济局下设的四大机构。其中，首席科学家办公室（OCS）负责协调美国农业部的研究、教育和推广工作，并与联邦政府、大学和私营部门的科学家和研究人员合作。早在2012年，OCS确定了全球粮食供应与安全、气候和能源需求、自然资源的可持续利用、营养与儿童肥胖等七个优先研究课题。为加快创新型农业研究，美国在《2018年美国农业法案》中提出设立高级研究和开发试点[1]，并有针对性地加速建立基于问题的跨学科研究团队，进一步提出建立农业高级研究开发局（AGARDA），作为首席科学家办公室的一部分，加强对高财务风险与高技术风险的技术进行研发，同时设立农业高级研究与发展基金。研究教育经济局下设的四大机构具有不同的职能，共同服务于农业科技与教育。农业研究处（Agricultural Research Service，简称“ARS”）研究并提供关键农业问题的解决方案;经济研究服务处（Economic Research Service，简称“ERS”）通过科学的经济研究和分析，提供与农业、粮食、农村发展和环境挑战相关的公共政策和其他决策信息;美国国家农业统计署（National Agricultural Statistics Service，简称“NASS”）每年进行数百次调查，编制几乎涵盖美国农业各个方面的报告;国家食品和农业研究所（National Institute of Food and Agriculture，简称“NIFA”）主要资助赠地大学系统和其他合作伙伴开展研究、教育和推广项目。

（二）引导农业科研与推广体系以用户需求为导向，实现农业科技供需有效对接

世界农业科技强国均注重农业科技成果转化，而科技成果转化的前提是能够满足用户的科技需求。因此，国外的农业科研与推广均强调以需求为导向，不断创新举措，加强政府、高校和科研机构与企业、农户、非政府组织等之间的联系。在农业科研方面，例如，美国在农业研究的选题、研究组织形式上均以需求为导向。在《2018年美国农业法案》中提出有针对性地加快建立基于问题的跨学科研究团队。在2020年新发布的《美国农业部科学蓝图——从2020至2025年科研方向》中指出，要建立以需求为导向的研究，将基础研究与应用紧密结合。在农业科技推广方面，以荷兰和日本为例，二者均通过推广体系的组织机制设计，将自上而下的知识技术输出与自下而上的农业科技需求反馈相结合，有力地促进了农业科技供需对接。例如，荷兰除在基层设置推广站和试验站外，还设立20个对应的联络办公室，发挥着连接科研、教育与推广的纽带作用，实现农业科技成果和需求信息在科研、教育、推广及应用主体之间的高效传输。除此之外，荷兰还通过“推广员—推广队队长—推广站站长—农渔部—农渔部长+地区推广站”的严格的汇报制度，实现了基层推广工作和农民问题及时向上汇报，并将高层决策结果快速落实到一线农业实践中。日本则以普及指导员为联系农户、农场主、农业行政机构和科研机构的桥梁，将研究机构新开发的实用新技术进行适应性试验后通过农协逐步推广;与此同时，收集农业生产现场碰到的新课题，并反馈给农业行政主管部门及农业研究机构。

（三）加强公私合作，充分发挥企业在农业科技创新中的作用

企业在国外不同农业发达国家农业科技创新中的地位有所不同，如日本的企业在农业科技研究体系中居于从属地位，而法国私人企业研究机构则与其政府科研机构一起具有绝对的主体地位。不过，主要农业发达国家均注重激发企业进行农业科技创新的积极性，其主要措施包括实施补贴政策、鼓励参加竞争性科研项目、保护知识产权等。例如，美国通过完善的知识产权保护体系，激发了私人部门投资育种行业和基因工程研究的动力[2]。美国2020年《农业创新议程》指出，要通过综合性举措使美国公共和私营研究部门保持一致性，使得公共部门研究与企业的科技需求相符。美国还实施国家食品和农业研究所（NIFA）的旗舰竞争性补贴计划、农业和食品研究计划（AFRI）和小型企业创新研究（SBIR）资助计划，向小企业提供竞争性补贴。荷兰鼓励跨区域的中小企业创新，实行可持续动物产品技术创新的补贴计划，其目的是促进小企业通过技术创新提高可持续动物产品的市场份额，以促进农民增收，并为这项补贴计划提供了135万欧元。法国则通过立法、资金支持、鼓励科技人才进入企业等多种方式激励企业进行创新，如确立《创新与研究法》，为科研人员进入企业提供法律保障;设立基金，为新成立的创新型企业提供资助，给予小企业创业贷款支持，并对农业企业提供20%—50%的项目资助[3]。

（四）加大农业科技投入，充分发挥政府财政资金的主导、引导作用

世界农业科技强国的一个普遍特征是农业科技研发投入强度大，农业科技投入的比重甚至在法律中予以规定，由此保证持续的农业农村科技投入。以色列主要采用政策性金融支持为主、其他融资渠道并存的模式，每年政府给农业研究部门提供的资金占该国农业总产值比重约3%左右[4]。针对高技术产品创新风险很高的事实，在创新研发的初始阶段，政府以大量的财政资金撬动金融工商业等社会资金支持。为激励创投基金支持科技创新，以色列采取“政府+私人投资”模式，通过投资40%的资金，分担私人投资科技的风险[5]。《美国2018年农业法案》中，直接支出费用增长最快的就是农业研究、推广、教育等方面的支出，计划在2019—2023年的直接支出增长4.26亿美元。

（五）瞄准前沿领域进行前瞻部署，加快新技术研发与应用

世界农业科技强国均注重对前沿科学与技术领域的部署，以期占领农业科技的制高点，达到各自在农业农村科技领域的目标。目前，世界农业科技强国均将自然气候风险的应对、生物能源技术、营养安全、生物安全等领域作为重要发展方向，通过系列农业政策及体制机制设计对这些领域的技术开发进行系统部署。如美国制定了《美国农业部科学蓝图——从2020至2025年科研方向》，提出了五大优先研究的主题，包括可持续农业集约化、气候变化适应、食品和营养转换、增值创新和农业科学政策引导。以色列鼓励农业科技分工细化，倡导其他研究领域与农业领域相结合，如鼓励材料、化工、电子、基因、细胞、医学、生物工程等领域向农业进行渗透、对农业进行现代化改造。荷兰、比利时等欧洲农业发达国家则将有机农业、生态农业等作为重要的农业科技发展方向。

（六）注重农业教育，加强职业农民培养

高素質的农业劳动者是确保先进农业科技成果最终能够转化应用的重要保障。发达农业国家十分注重职业农民培养，大力发展农业教育事业，建立了多层次的农业教育体系，尤其是一些国家还将农业教育融入义务教育阶段的课程中，对国民进行充分的农情和农业基础知识教育。例如，荷兰农渔部和科教部共同负责农民职业培训，且形成了教学与生产实践相结合、重视学生技能培训的农业教育体系。该体系由职业教育培训体系与成人农业教育和技术培训等构成，其中职业教育体系包括职业准备教育阶段（职业初中）、中等职业教育阶段（中等职业学校）及高等职业教育阶段（应用技术大学）三个阶段。职业准备教育阶段，使孩子在小学教育的高年级便学会认识植物、花卉和动物，以及一些护理及经济管理知识。在农业中等职业教育和高等职业教育中，均强调理论知识学习与实践的结合，体现在课程设置及课程考试形式上农业实践相关的内容占有很大比重。荷兰的成人农业教育面向社会开放，开设的课程及教学内容紧紧围绕农业发展需要，甚至可以根据学员的具体要求开设新课程[6]。日本则在普通高中设有农业教育课程，并为农业技术人员和农民设立专门进修培训机构[7]。美国为了培养下一代职业农民，专门制定了针对创业期农牧场主的支持政策，为他们提供贷款或贷款担保。

（七）实行农业科技政策与其他农业支持政策的联动

国外一些发达的农业国家将农业科技政策与农业补贴等财政支持政策相结合，由此强化了农业科技政策的贯彻落实，形成了提高农业发展质量的政策合力。例如，韩国对农民的许多贷款都以要求农民参加相关业务培训为条件，如对农民提供优惠购机贷款的条件之一是参加培训并获得培训证明，这也成为韩国金融支持农村科技发展进步的一大特色[8]。比利时农业政策规定：从事农业或园艺业务并获得政府农业投资基金支持的前提是证明自己具备从事农业的专业能力，这就需要参加相关的农业培训、通过考试获得专门的培训证书，同时还要具有两年的从事相关工作的经验[9]。

三、对我国农业农村科技创新政策的启示

（一）加强科技资源的统筹协调

目前，我国涉农科技管理部门包括科技部、农业农村部、教育部等，项目、人才、资金等也分散在这几个部门。各部门各自发布有关农业科技、科技支撑乡村振兴等相关的规划或方案，单独设立一些科技项目，使科技资源大大分散，研究力量与基层执行部门更是难以适从。例如，农业农村部、科技部、教育部近两年均发布了有关科技创新驱动乡村振兴的实施方案或行动计划。因此，建议加强涉农科技管理部门的沟通协调及职责分工优化调整，共同制定重大农业农村科技政策，加强经费预算、科研立项、人才培养等的统筹协调。加强中央与地方的分工协调，实现自下而上的科技需求反馈与自上而下的资金分配相协调，提高科技资源使用效能。

（二）不断加强农业科技法律体系的建设

发达国家的农业农村科技政策大都以法律的形式予以规定，依靠法律的强制性提高农业农村科技政策的落实力度。我国的农业科技政策虽然在不断完善，但是政策执行的水平与效果仍有待提高，其原因在于缺乏政策执行的强制性，缺少政策执行的监督与评估。由于农业科技在农业中发展的作用不断凸显，农业科技的发展水平基本决定了未来世界农业科技的竞争格局，因此，建议加强农业科技方面的专门立法，或将农业科技投入强度、人才培养、农业研发选题机制等重大问题写入涉农法律法规中，并建立法律法规、政策执行的评估机制，使相关政策措施得到真正落实。

（三）建立以用户需求为导向的科研与推广模式

世界农业科技强国均以满足用户需求作为农业科技研发与推广的根本准则。这种用户需求导向的模式是促进农业科技成果转化的重要推动力量。因此，我国要改变以往的“科研生产两张皮”模式，以改善农业科技推广组织方式为切入点，建立农业科技信息需求收集与反馈机制，实行专人负责、层层反馈，将生产中的农业问题转化为科研问题，实现农业科技需求与供给的有效对接。

（四）激活企业进行农业科技创新的积极性

世界农业科技强国采取税收、贷款、产学研合作伙伴关系等多种方式激发企业科技创新的活力。我国可以进一步完善农业高新技术产业补贴政策，给予农业高新技术企业更大力度的税收优惠。发挥市场机制在农业科技创新体系建设中的基础性作用，培育一批具有世界影响力的农业科技龙头企业。积极发展以企业为主导的农业科技协同创新联盟，以问题为导向，推动政产学研合作。完善农业农村知识产权保护体系，提高企业自主研发的积极性。

（五）不断加强农业科研资金的支持力度

稳定的资金支持是发展农业科技的基础，世界农业科技强国都为现代农业科研投入大量的资金支持。我国应持续加大对农业农村科技创新的财政投入，以政府财政资金投入引导各类社会资金投入，通过税收政策等支持企业加强科技投入，不断优化农业科技的投入结构。可以设立农业农村科技創新基金，一部分用于支持国家科研机构的基础性研究，另一部分用于其他多类主体的合作研发。此外，还要努力促进科技与金融等现代要素的有机结合，不断创新金融服务品种和工具，以风险投资加大对科技创新的支持力度。积极开展农村科技保险服务，探索设立科技保险专项资金。

（六）不断加强农业科技的培训与教育

荷兰、日本、韩国均非常重视农业人才的培养与教育，成立专门的培训机构为农业相关从业人员提供正规的农业教育。我国的农业从业人员素质虽然有所提高，但较世界农业科技强国仍相差甚远。因此，要不断加强农业技术人员、职业农民的教育、培训。促进地方高等教育机构、职业教育机构与农业推广机构、农民专业合作社的紧密结合，创新培训形式，丰富培训内容，增强培训效果，提高农技人员与农业从业者的科技水平。将接受培训作为农民获得政府补贴的基本条件，在广大农村地区形成懂科技、用科技的良好风尚。

参考文献：

[1] 2018年农业改善法案[Z]. 美国，2018.

[2] 高芸，赵芝俊. 美国农业科技政策变迁及对中国的启示[J]. 中国科技论坛，2019（11）：180-188.

[3] 赵瑞波. 我国现代农业产学研创新联盟研究[D]. 保定：河北农业大学，2009.

[4] 张红宇. 新型农业经营主体发展趋势研究[J]. 经济与管理评论，2015，31（1）：104-109.

[5] 杨丽君. 以色列现代农业发展经验对我国农业供给侧改革的启示[J]. 经济纵横，2016（6）：111-114.

[6] 王守聪，邢晓光，陈永民，等. 荷兰职业教育和农业教育的特点及启示[J]. 世界农业，2014（1）：142-147.

[7] 张珂垒，蒋和平. 日本构建发展现代农业政策体系及其对我国的启示[J]. 科技与经济，2008，21（06）：39-42.

[8] 贺聪，洪昊，葛声，等. 金融支持农业科技发展的国际经验借鉴[J]. 浙江金融2012（3）：33-38.

[9] 比利时农渔部.培训的重要性[EB/OL]. https：//lv.vlaanderen.be/nl/voorlichting-info/voorlichting/installatieattest，2020-3-19.