公路工程项目前期相关手续办理浅谈

艾兴

摘 要：公路工程项目建设中，前期相关的手续办理相关工作直接影响着工程建设以及后续相关工作开展。近些年来，随着国家对公路工程建设投资加大，项目建设水平不断提升。但在项目前期手续办理中，仍存在诸多困境，不利于项目合法合规开工建设。公路工程项目前期手续办理涉及内容及政府主管部门较多，流程较为繁杂，从工可编制开始、到施工图批复、甚至开工建设后的很长时间内，部分前期相关手续依然无法办结。因此，如何在规定的办理时限内高质量的办理完成项目前期手续，是公路工程项目建设管理人员应当重点关注的问题。

关键词：公路工程;前期手续;办理

中图分类号：U415.1 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2020）08-0121-02

0引言

随着我国公路设施建设不断完善，公路工程项目建设水平不断提升。公路工程项目在实际建设过程中，具有周期长、投资大、建设管控难度大等特点。项目建设前期准备阶段是建设单位建设质量、进度、成本控制的关键阶段，因此在项目前期工作中，需要提高前期手续办理质量，为后期施工奠定坚实的基础。对公路工程项目而言，项目前期相关手续的办理，就是项目建设的开端，其直接影响着工程顺利施工。因此，高质量、高时效的完成前期各项手续办理，是实现高品质工程建设的重要保障。

1公路工程项目前期手续的办理的重要作用

1.1确保项目正确决策

在公路工程项目建设中，高效、高质量办理前期手续，是项目顺利建设的基础前提，也是项目合法合规建设的基础保障。在我国社会主义市场经济体制下，公路工程投资管理模式发生了根本性变化，公路工程项目市场投资主体、资金渠道、投资方式等已经逐步形成多样化发展的新格局，企业逐步占据投资主体地位。因此，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的基本原则，在项目建设中，前期相关手续办理工作的重要性进一步凸显，对项目的顺利推进发挥越来越重要作用。

1.2加快项目开工建设

公路工程建设一般在办理完成相关手续、施工图批复后才可以开工建设。因此，项目前期手续办理工作直接关系项目开工建设时间，完成手续办理，项目才能够进入合法的工程实质建设环节，才能够早日开工，缩短建设周期，提前产生对社会经济发展的带动效应。公路工程项目前期手续实际办理过程中，涉及范围广泛，相关政府部门较多，报审程序复杂，办理周期较长。因此，节约手续办理时间、提高手续办理质量，是公路工程项目推进建设进度、提早发挥建设效益的关键因素。

2公路工程项目前期手续的办理内容

2.1立项工作

规模以上的固定资产建设项目，需要到本地城建部门等相关行政部门进行立项申报，则是立项工作，其是项目建设的基本程序。现阶段，我国项目投资管理方式主要包括了核准制、备案制以及审批制。建设项目不同，所需要采取的立项申报方式也不相同，建设单位需要及时向项目部门进行咨询，以确保本项目建設的申报程序与流程符合相关要求。同时，还需要聘请专业的工程咨询单位进行项目申请报告的编制。

公路工程进行立项工作，主要采取的立项申报方式是核准制。从原则上来说，国家公路工程建设项目的审批是由国家发改委负责，省级公路工程项目的审批则是省发改委。公路工程立项包括了项目建议书及可行性报告两个阶段。其中，项目建议书的报批需要包括项目申请报告及建议书;可行性报告报批涉及材料内容较复杂，包括了专业工程咨询单位编制的可行性研究报告、项目用地预审意见、项目规划选址意见及项目社会稳定性评估等前置性手续，以及可行性报告的评咨询审查意见。

2.2勘察设计工作

公路工程勘察设计工作一般包括项目初步设计与施工图设计两个阶段，具体工作包括了有资质的设计单位编制的设计文件，办理完成项目环境影响评价、水土保持方案、地质灾害危险性评估、文物审查、压覆矿产审查等前置性手续，完成设计文件的报批。在勘察设计文件报审工作中，需要确保完成相关前置性手续的办理，以加快行业部门的审批进度。

2.3开工前相关工作

公路工程开工前需办理项目使用林地许可意见、土地复垦方案、建设用地审查意见、施工许可证等相关手续。

公路工程项目从立项到完成开工前相关手续办理所需要的时间往往较长，每个环节相对来说限制条件较多，上个阶段相关手续的办理进度、办理质量是项目下阶段工作能否顺利开展的关键性因素[1]。因此，公路工程项目建设单位必须要重视并做好从立项到开工建设环节的各项工作。

3公路工程项目部分手续办理关键点

3.1用地预审手续办理

公路工程项目土地相关手续的办理工作，具有基础性与复杂性特征，也是前期相关手续办理中办理周期最长的工作，涉及项目用地预审及建设用地审查意见办理。

公路工程项目在土地相关手续办理中，一般都面临着项目实际用地范围与各阶段用地手续审批范围不一致的问题。比如用地预审，按照项目审批程序要求，项目用地预审意见必须在项目立项也就是工程可行性研究报告审批前办理完成。预审用地范围为工程可行性研究报告确定范围，因为工程可行性研究报告设计深度无法达到勘察设计文件深度，这就导致好多项目用地预审批复面积和后续勘察设计文件用地范围存在面积和位置的较大不一致性。再比如项目建设用地审查意见办理的第一要件——项目勘测定界技术报告，按照项目建设基本程序，项目勘测定界工作一般在项目初步设计文件批复后开展，这就意味着项目勘测定界用地范围和项目初步设计文件基本一致，但依然无法和后续施工图设计文件占地范围保持一致，也无法和工程可行性研究阶段办理的用地预审占地范围一致，更有甚者，项目勘测定界面积超过项目用地预审文件批复面积，导致项目建设用地审查手续无法办理，从而不得不重新办理项目用地预审手续。

公路工程作为显著的线性工程，实际线路的地况往往会非常复杂。工可、设计等各阶段设计深度原因导致公路工程项目土地相关手续办理复杂。因此，在公路工程项目相关土地手续实际办理过程中，建设单位应超前预判，加大工可编制深度，在建设用地指标控制范围内，尽量办理和项目后续实际占地面积相符的用地预审意见。

3.2建设用地手续办理

公路项目建设用地手续办理极具复杂性。首先要完成建设用地勘测定界，而且勘测定界用地范围要和实际占地基本一致，且占地面积要控制在之前已批复的项目用地预审面积之内。其次，项目涉及占用林地、占用草原的要办理相应的行政许可意见，这些意见只有在项目初步设计批复后方可开展。再次，项目要完成土地复垦方案编制，为保证复垦方案中临时用地范围符合施工单位实际用地范围，一般应在施工单位进场，确定临时用地使用范围后，项目建设管理法人委托具有相应资质的单位开展土地复垦方案报告书编制工作。过程中临时用地占用基本农田的要省级行业部门出具审查意见，方案定稿后召开审查会，施工单位缴纳土地复垦费后省级行业主管部门出具批复意见。

最后，项目进入建设用地申报环节，建设单位持上述申报材料在内的各项资料，向县（区）自然资源局提出建设用地申请，县（区）自然资源局编制“一书四方案”并上报市（州）自然资源局门审查，拟定的供地方案报市（州）人民政府批准。“一书四方案”经市（州）自然资源局审查通过，供地方案经市（州）人民政府批准后，市（州）自然资源局上报自然资源厅审查，拟定的供地方案报省政府批准。最终建设用地手续经自然资源厅审核上报自然资源部批复后，由县（区）人民政府向项目建设管理法人颁发建设用地批准书。期间要落实失地农民养老保险、耕地占补平衡等政策性工作，手续办理周期较长。

3.3工程施工许可手续办理

公路工程项目前期手续办理中，工程施工许可手续办理发挥着关键性作用，需要建设单位按照国家有关规定向相关行政部门办理，申请领取“施工许可证”。公路工程项目施工许可证建设单位符合各种施工条件、允许开工的批准文件，是建设单位进行工程施工的法律凭证。但是，施工许可证办理有一项前置条件，就是建设项目已经办理了项目建设用地审查意见。公路项目建设用地审查意见办理所需要件多，审批环节多，办理周期较长，实际情况是很多项目已建成通车，但还是没有施工许可证。

4对现行土地相关手续办理的思考

现行的用地政策，无法满足线性工程建设的需要;工程建设的客观规律，决定了线性工程难以在开工建设前完成建设用地审查报批工作，容易导致未批先建，造成程序违法。主要体现在：首先，现行先行用地政策无法满足线性工程建设需要。现行的先行用地政策适用范围较小，经批准的先行用地，需在1年内完成用地报批手续。而线性工程的特征是点多、面广、线长，仅开工建设个别单体性控制工程，对整个项目的施工组织、进度计划、质量控制等都存在较大影响，不能满足工程建设需要。其次，建设项目工程可行性研究与用地预审之间存在矛盾。公路工程建设项目开工前工作可分为工程可行性研究、初步设计、施工图设计三个阶段，如初步设计、施工设计方案均严格遵循工程可行性研究路线及技术方案，缺少方案细化及对比论证环节，势必对项目的施工运营安全性、实施难易度、成本控制产生不利影响。因此，公路工程项目在工程可行性研究及初步设计阶段难以准确确定用地红线范围。再次，工程建设的客观规律，决定线性工程难以在开工建设前完成用地报批工作。按以往经验，由于审批流程多、协调难度大，公路工程项目在确定用地红线范围后至用地批复，一般需2～3年。目前公路工程项目建设，均存在未批先建情况。最后，公路工程项目建设用地审批，不能适应工程建设进度需要。如果项目在获得用地批复后，再组织施工建设至项目建成，累计工期将是8～9年，如此长的工期显然无法满足经济建设发展需求。部分已获得用地批复并建成通车的公路工程项目，因线路调整导致实际用地范围与批复用地红线范围不一致，需要变更调整用地或者补征用地。

针对线性工程普遍存在的违法用地实际，公路项目用地审批一是要扩大建设项目先行用地范围，将公路工程建设项目整体纳入先行用地范围，在完成用地预审、签订征地协议等工作后，建设单位可申请先行用地[2]。二是下放建设项目先行用地审批权限，将项目建设先行用地审批权下放至省级自然资源主管部门。三是改革交通项目用地报批政策，将现行先批后建的用地政策，调整为项目竣工验收前完成建设用地报批手续。

5结语

公路工程项目建设的顺利实施，必然要求落实前期手续办理各项工作。确保公路工程项目前期手续办理的顺利、完善，对项目建設最终目标的实现具有直接影响作用。同时，在项目前期手续办理中，所涉及到的范围广泛，行政部门众多，环节复杂，其中任何一道程序出现问题，则可能对工程整体进展造成影响。因此，在公路工程项目建设中，相关部门及单位应当合理筹划前期手续办理相关工作，加强对关键点的把控，确保前期手续办理工作的顺利实施，从而为项目建设后期顺利开工，稳步推进提供保障，实现公路工程项目建设的社会效益与经济效益。

参考文献

[1] 吴吉林.浅析高速公路建设项目环境保护与水土保持管理[J].黑龙江交通科技，2019，42（7）：246-247.

[2] 王华.合法合规开展公路工程征地拆迁工作的对策建议[J].产业创新研究，2019（4）：111-112.