中国城市掀起“智慧”潮

◎ 文 《法人》全媒体记者 银昕

“智慧城市”之花，正开遍中国大地。

有数字统计，截至2013 年中国已有154个城市提出建设“智慧城市”的口号，这一数字到2014 年增加到194 个。2016 年出台的我国“十三五”规划明确提出了建设一批“以基础设施智能化、公共服务便利化、社会治理精细化为重点，充分运用现代信息技术和大数据”的新型示范性智慧城市这一目标。到2018 年8 月，我国已有超过 500 座城市明确提出建设新型智慧城市目标，其中包括全部副省级及以上城市、76%以上的地级市和32%的县级市，“数字城市”“智慧城市”的建设几乎遍布中国每一块土地上。

中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任徐振强在一次访谈中曾表示，我国智慧城市市场规模估计在4 万亿元人民币左右，其潜力将在“十三五”（2016-2020 年）集中释放，而今年已经是“十三五”规划的最后一年。

如今，“智慧城市”建设在中国已经走了很远，甚至走到了披荆斩棘的深处。

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智慧城市的边界在哪里

在如火如荼的“数字XX”“智慧XX”等建设中出现一个现象：智慧是个“筐”，什么都能往里装。

例如，中国很多城市都在积极建设5G 基站和室外WiFi 网络，这二者算不算智慧城市？“最多跑一趟”的电子政务网络建设，实现“让数据多跑路，百姓少跑腿”的目标，算不算智慧城市建设的范围？让交通灯智能化，根据4个方向的车流量变化自行决定红灯和绿灯的时间，让路口发生拥堵的可能性降至最低，算不算智慧城市的范围？

似乎每一个与电子技术和智能技术相关的城市建设，都可被归位“智慧城市”建设，导致智慧城市变成了一个十分含混而宽泛的概念。到底什么样的建设能算作智慧城市建设？真正跻身智慧化序列的城市应该具备哪些特征？智慧城市建设亟待一系列落地到一个个具体应用场景的衡量标准。

关于场景的划分，不同建设主体有不同划分方式，有的地方政府将数字政府、数字经济和数字社会3 个维度分别建设。也有人认为，其实一个“数字城市”就足以覆盖这3 个概念。对于场景划分，中国信通院发布的《新型智慧城市发展研究报告（2019）》做出了更清晰的定义：智慧生活、智慧生产、智慧治理和智慧生态。前述智慧交通灯可以被认为是智慧生活和智慧治理的交集，而“最多跑一趟”则属于智慧治理，5G、室外WiFi 等基础设施建设可归为智慧生活。

在建设标准方面，国家层面的标准早在两年前就已出现。2018 年12 月28 日，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会批准发布了2018 年第17 号中国国家标准公告，共包含646 项国家标准和11 项国家标准修改单，其中就有涉及智慧城市建设的标准，具体包括《智慧城市公共信息与服务支撑平台第3 部分：测试要求》和《智慧城市术语》，后者在发布当日立即生效，前者则将在2021 年1 月1 日开始生效。

《智慧城市术语》界定了智慧城市领域中常用的术语和定义，包括智慧城市的相关术语等内容，《测试要求》则是对智慧城市公共信息与服务支撑平台功能及性能测试要点做出要求的依据。

但这还远远不够，从国家到地方，从省级行政单位到区县和乡镇，需要更加具体，且可分级推广的具体标准。

2020 年3 月，由山东省计算中心主持编制的“山东省新型智慧城市建设指标”系列地方标准发布，这是我国首套分级分类推进新型智慧城市建设的省级地方标准。标准分为市县两级，两级都包括数字惠民、数字政府、数字经济、基础设施、保障措施、地方特色6 个一级指标，又根据设区市和县（市、区）在经济水平、人口规模、工作重心等方面的差异，给市县两级主体分别制定49 个和44 个二级指标，并划分了从一星级到五星级5 个层级。此外，标准还对处于“神经末梢”地位的社区层面给出了智慧社区建设指标，包括基础设施、社区服务、社区安全和服务创新4 个一级指标和24 个二级指标。

该标准的主要起草人方可告诉《法人》记者，目前智慧城市建设的确存在概念不清、模棱两可的情况。在他看来，符合智慧城市建设的项目要满足3 个条件：要真正为城市服务，而不是单个部门或企业“自娱自乐”；数据层面要横向打通，连接到其他领域，而不是单一的数据“烟囱”；要能激发城市整体的数据活力，而不是对大数据应用层面毫无贡献。

“如果不满足这3 个条件，即便建设内容中有智慧化的技术，项目被冠以‘智慧城市’之名，也不能扔到‘智慧城市’这个筐里。”方可说。

“孤岛”和“烟囱”需破解

“孤岛”和“烟囱”是两类信息壁垒。所谓“孤岛”，是指在某一数据集合中的各个子集之间没有形成数据联通，这类壁垒存在于共同服务于某事项的部门之间或者管理同一地域不同事务的部门之间；“烟囱”则是指不同业务条线之间的数据未能联通。在重资产交易中，房屋买卖被“孤岛”和“烟囱”的影响最大，通常一处房产的交易涉及国土、住建和税务3 个系统，在一些“最多跑一趟”工程建设不力的地方，购房者要跑遍3 个部门才可以。

方可告诉记者，目前“烟囱”的主要表现形式是，由县级有关部门收集上来的数据可以一直向上级集中到市级甚至省级数据平台，但在不同地域和部门的数据间横向联通没有做好；“孤岛”的主要表现形式是“我想要的你不给”“你想给的我不想要，因为不知道该怎么用”或者“我的数据没有能力整合好，不好意思往外给”。

解决信息壁垒，除技术难关外，更关键的是打破体制机制上的障碍。清华大学国家治理研究院执行院长孟庆国曾对《法人》记者表示，“我国目前各类型政务部门既有的数据库在建立伊始并没有想到后来的互联互通，分别采用了不同的接口。解决‘烟囱’问题，应该从顶层设计上做横向伸展，拉开一张网；解决‘孤岛’则应该平台化，将不同接口‘翻译’成同一种语言。”他同时对记者表示，最大的障碍其实是在体制上的藩篱，技术上的解决难度并不大。

一个更显著的事例发生在2017 年，我国对全国范围内的不动产统一登记联网管理之时。曾参与湖南等地不动产统一登记平台搭建的中地数码总裁万波告诉记者，信息壁垒在“国土资源云”的搭建中极为常见，与其说是信息壁垒，不如说是利益壁垒。“我们曾经遇到过地方房管局不太配合不动产登记中心搭建的问题，房管局手中握有不动产交易的大量信息，这部分信息从开始就存放在房管局自己搭建的网络中，一旦把它们分享给其他网络，这部分业务的人员势必会萎缩，就触动了既得利益。”

比较聪明的做法是从国土资源部门抽调一部分人，再从房管局抽调一部分人，共同组建不动产信息登记中心，“根据我们的经验，房管局的一半人马被划拨到不动产登记中心后，阻力大大减小，若是把不动产登记中心直接设置在国土资源部门之下，房管局就不太听使唤。”万波说。

在方可看来，他起草的山东省标准对数据“孤岛”和“烟囱”的问题是做了防范的。“标准要求达到四星级水平的市县，不同部门之间数据共享的比例不低于90%，要想达到五星级水平，这一数字必须达到100%。我们的原则是‘共享是常态，不共享是例外’，没有特殊情况，必须实现共享。”方可说。

数据确权仍待规则建立

智慧城市的建设，其灵魂即是数据。

2020 年4 月10 日，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（下称《意见》）提出了土地、劳动力、资本、技术、数据5 个要素领域改革的方向，数据作为一种新型生产要素被写入《意见》。此外，《意见》还强调要加快培育数据要素市场。这一标志性事件意味着，与土地等其他4 项生产要素相同，数据也面临着被确权的需求。

智慧城市的建设不仅是官方行为，更吸引了无数社会资本和企业参与其中，其中不乏华为、阿里巴巴和腾讯这样的“大厂”。

阿里巴巴和腾讯在争夺“城市大脑”建设权中表现得尤为积极，两者分别以ET 城市大脑和WeCity 两款产品各据一方。二者也都基于支付宝和微信所斩获的庞大用户群体，在“城市大脑”项目中收割新的用户，并基于这两个几乎人手一份的全民应用来推动智慧城市在多领域的场景落地。

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早在2016 年，阿里就与其发源地浙江省杭州市政府合作，在杭州安装了“城市数据大脑”，促使杭州的交通、能源、供水等基础设施数据化，实现数据单元的整合；腾讯则在2019年入局，与湖南省长沙市政府推出智能城市方案。阿里的发力重点在交通领域的技术应用，而腾讯则利用社交产品的用户优势更多地在政务民生方面有所斩获。

此外，另一“大厂”华为也已在国内积累了敦煌、龙岗、益阳、嘉兴、西安、国考网上报名、国家信息中心政务云等20 个智慧城市建设案例。

“大厂”们或出于商业利益，或出于与政府建立良好关系的诉求，纷纷加入智慧城市建设，数据的确权就显得更为重要，因为智慧城市所涉及的数据不同于一般性商业数据，而是牵涉到公共利益，甚至城市安全。哪些数据可供商业目的使用，哪些必须归于公共部门，需要有一套明确规则。

然而，与其他4 项生产要素相比，数据的确权要难得多。

从企业角度来说，如果“城市大脑”背后的几乎全部技术都是他们提供的，他们有理由以此索取尽可能多的数据，并使用这些数据继续改良技术的性能。但对公共部门而言，城市运行数据可以向企业开放到什么程度，必须划清界限。

数据确权问题的纷争在个人用户与企业之间也一直存在。在我国移动互联网迅速发展的初期，个人用户在个人信息权方面向厂商做出很大让步，以此换取在各种生活服务和移动支付方面享受便捷的“红利”。但随着《中华人民共和国网络安全法》等法律法规的出台，数据控制方应该按照有效性和有限性两个原则收集并使用个人信息的理念已深入人心，不少个人用户强烈地主张对其个人信息的所有权，甚至为此与网络厂商对簿公堂。

与侵犯个人信息权的个案相比，一旦在智慧城市建设中对信息安全把控不严，受损的绝不仅是个人信息权，而是城市甚至国家的“信息权”。

“这个问题是有解的。”方可对记者说，山东省的标准出台后不久，他又投入了另一项国家级行业标准的制定工作中。“正在起草一份与城市智能服务有关的国家标准，其中涉及数据确权的问题，一旦这个标准实施，政府、企业和个人三方对城市智能服务产生的数据分别持何种程度的使用权和所有权，就有据可循了。”