略论秦汉对古代监察制度的奠基作用

摘要：秦汉是中国古代监察制度的起点，其构建了后世监察制度的体制框架，开始了监察法制化的探索。其监察制度设计中靈活多样的监察手段，监察官员严格的选任条件，位卑、赏厚、权重的制度设计都为后世所继承和效仿。

关键词：秦汉;监察制度

2018年，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，成立监察委员会。“监察委员会”也入选了中纪委和《咬文嚼字》编辑部联合发布的年度十大反腐热词。知古鉴今，研习古代监察制度的发展脉络有助于我们更好的把握监察制度的体系结构和未来改革走向，秦汉作为监察制度确立之始自是我们研究的一个重点。

一、秦汉构建了中国古代监察制度的体制框架

秦汉形成了古代监察制度维护的核心——皇权。秦以商鞅变法富国强兵，灭六国，成一统，称成功，传后世。秦王嬴政取三皇五帝中皇帝二字，自称始皇帝。自此，皇帝成为历代封建君主的专称。秦汉时期国土规模已经与现在相差无几，且人口众多，向心发展和历史惯性为皇帝的存续提供了现实土壤。汉儒董仲舒以“天人感应”学说鼓吹君权神授，为皇帝的合法性和权威性提供了理论支撑。

“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”，皇帝不仅是国家的统治者，而且是国家的所有者。皇帝拥有最高立法权，“法自君除，口含天宪，言出法随”;最高决策权，“天下之事无小大皆决于上”。皇帝又称“天子”，在世俗社会其权力几乎不受任何限制。历代监察官员作为“天子耳目风纪之司”自是以维护中央皇权为其最终目的。监察官员的地位也与皇权的兴衰密切相关，皇权越是集中，监察官员的地位越高，皇权衰微，监察官员就容易沦为党争工具或政治牺牲品。

构建了自上而下的御史系统。御史本为记事小官，因熟知律典且与皇帝关系亲近故加“大夫”二字以示尊崇。御史大夫与丞相、太尉并列三公，位居丞相之后，掌副丞相职，丞相缺位，由御史大夫代行职务或取而代之。又有不成文的规定：须做了御史大夫，才得升为丞相。

御史大夫下设御史中丞和御史丞，因御史大夫多行副丞相事，监察职能多由御史中丞实际承担。御史中丞下设各种职能侍御史，如：符玺侍御史、绣衣侍御史、治书侍御史等。御史大夫、御史中丞、侍御史构成了中央监察机关的主体。汉武帝征和四年还设有司隶校尉，也属中央监察机关的一部分，其设立标志着秦汉多元监察体制的确立。

地方监察机关仿照中央监察机关设立。秦汉时以郡守为地方最高行政长官。仿照皇帝下设丞相、太尉、御史大夫，郡守下设郡丞、郡尉、郡监;县设县丞、县尉、督邮廷椽，分掌行政、军事、监察事务。同时，以监御史监郡，督邮分部监县。监御史隶属御史大夫，督邮则为行政系统内部监察官员。

初步建立自下而上的谏官系统。秦设谏议大夫专司谏诤之职，“秦谏议大夫属（郎）中令，无常员，多至数十人，掌（论）议。”除此之外，公卿以上职官和给事中也兼行谏议之职。所谓给事中，《文献通考·职官考四》记载：“给事中，加官也。秦置，汉因之，所加或大夫，博士，议郎，掌顾问应对·······以有事殿中，故称给事中。”

秦虽设有谏官，但推行极端化的中央集权。明君独断的思想下，“群臣谏者以为诽谤”，致使“天下畏罪持禄莫敢尽忠”，“大吏取容”，谏议官员形同虚设。汉汲取亡秦教训，高度重视言官谏官，多次颁诏求天下直言极谏之士。这一时期谏官系统得到极大发展，但尚未形成谏官制度。

二、秦汉开中国古代监察法制化之先河

监察法制化包括监察法律体系的健全和监察活动的严格依法两个方面。

中国古代第一部专门性地方监察法规《监御史九条》。西汉吸取建国之初因忽视地方监察致使吏治败坏的教训，在京畿地区回复监御史设置，颁布《监御史九条》为其行为准则，适用范围三辅郡，是中国第一部专门性监察法规。

其详细内容见于《西汉年纪》卷一：“惠帝三年相国奏御史监三辅郡，察以九条，察有司讼者，盗贼者，伪铸钱者，姿为奸诈论狱不直者，擅兴徭赋不平者，吏不廉者，吏以为苛刻故劾无罪者，敢为逾越侈及弩十石以上者，（作）非所当服者，凡九条。”辅之以秦汉律典、诏令，如：《秦律十八种》、《为吏之道》、《语书》、《九章律》等，初步建立了监察法律体系框架。

中国古代第一部全国性地方监察法规《刺史六条》。《刺史六条》又称《六条问事》，内容鉴于《汉官典职仪》：

刺史班宣，周行郡国。省察治状，黜涉能否，断治冤狱，以六条问事，非条所问即不省。

一、强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。

二、两千石不奉诏书尊承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。

三、两千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。

四、两千石选署不平，苛阿所爱，蔽贤宠顽。

五、两千石子弟恃怙荣势，请托所监。

六、两千石违公比下，阿附豪强，通行货赂，割损政令也。

相比《监御史九条》，《刺史六条》在全国范围内都有效力，作用范围更广;将监察对象限于强宗豪右和两千石官员，针对性更强。所列六条包含恃强凌弱、不尊典制、滥用职权、选任不公、贪赃枉法、割损政令等，都是当时社会的突出问题，具有明确的现实指向性。“非条所问即不省”将监察范围严格限定六条之内，豫州刺史鲍宣因所察过六条而被奏免。

三、秦汉对后世的其他影响

灵活多样的监察方式为后世所继承。包括：驻地监察与巡视监察相结合。驻地监察是指派驻监察官员对特定区域行使监察权，比如御史系统的监御史监郡。巡视监察又称巡查，如皇帝出巡，监御史每年八月巡视所属监察区域。明察与暗访相结合。明察指监察官员到官府吊刷卷宗、审录囚徒，接收民间诉状等。暗访指监察官员微服私访。常态化监察与特别监察相结合。前者如处理公卿百官奏章，考课制度。后者指因事特派的监察官员。

严格的选任标准为后世所借鉴。徒法不足以自行，尤其在古代制度建设和法律约束尚不完备的情况下，严格的官员选任机制为制度的有效运行提供了人才支撑。秦汉对监察官员的选任主要通过皇帝策试、官员察举、高级长官辟除、积功劳四个渠道。其选拔标准包括明达法令、忠直亮节、丰富的基层经验或突出的政绩、优异的文化素质等。且对监察官责任制做了初步探索，如规定“见知人犯法不举告为故纵，而所监临部主有罪并连坐”。

位卑、赏厚、权重的制度设计成为历代监察官员的基本特征。汉以刺史代监御史，秩六百石，以六条问事，察两千石的官员。因其职位低微，故无犯上作乱的威胁;又因其察举得当后赏赐丰厚，故有监察之动力。所谓权重，是指皇权依附性强。监察官员的核心职能是“天子耳目”，其权力是虚置的，其实质是皇帝对其反馈信息的信任程度以及对其信息的处理意愿。皇帝一人之力难驭众臣，故对监察官员格外信任，让百官处于被皇帝“监”、“察”的状态，以达震慑监督目的。

秦汉不仅是监察制度的起点，也构建了中国古代监察制度的骨干。其灵活多样的监察手段、监察官员严格的选任标准，位卑、赏厚、权重的制度设计为历代所遵循。后世对其改动主要是东晋撤司隶校尉，监察权逐渐由多元分散转向一元集中，中央监察机关脱离少府，设署办公，趋于独立。监察机关和监察官员的名称因朝代不断变化，但其内在骨骼与秦汉时期大同小异。可以说，秦汉监察制度为中国古代监察制度起到了奠基作用。

参考文献：

[1].  钱穆：中国历代政治得失[M]，九州出版社，2014年，第8页

[2]. 李林甫：《唐六典》卷8《门下省·谏议大夫》，西安，三泰出版社，1991

[3]. 《史记》卷6《秦始皇本纪》

[4]. 《汉书》卷23《刑法志》

作者简介：

冯乃蒙，男（1991）蒙古族 籍贯：辽宁辽阳最高学历：本科;目前职称：无;研究方向：政治学理论。