完善收费公路相关政策对策研究

邹纪元

摘 要：为加强公路建设资金保障，实现交通运输高质量发展，本文结合江苏省收费公路发展实际，从收费期限、收费标准等方面，提出完善我国收费公路政策有关建议。

关键词：收费公路;收费政策;公路可持续发展

中图分类号：U491 文献标识码：C

0 引言

2004年国务院制定的《收费公路管理条例》（以下简称《条例》），对于规范和促进收费公路发展起到了重要作用。但随着建设成本增加，边际效益逐渐下降，收费公路可持续发展面临严峻挑战，现行政策已不适应收费公路可持续发展的需要。本文结合江苏省收费公路发展实际，从收费期限、收费标准等方面，提出完善我国收费公路政策有关建议。

1 收费公路政策对我国公路发展的意义

公路具有覆盖广、灵活度高的优势，基础性作用是巨大、长期和持续的，但其建设和维护资金也是巨大、长期和持续的。

1984年，国务院出台“贷款修路、收费还贷”政策，大大加强了公路建设的市场化程度，拓宽了公路建设资金来源，有力保障了我国公路建设快速发展，为经济社会发展、人民群众出行提供了有力支撑。从我国首条高速公路沈大高速开始建设，至2019年底，高速公路通车里程已达15万公里。1992年江苏省第一条高速公路开工建设，至2019年底，高速公路总里程达4 865公里，总投资近3 000亿元，其中财政性投入仅270亿元、占比9%，其余资金均通过市场化方式筹集。据统计，江苏省高速公路里程在公路网中占比仅3%，却承担了全省27%的公路运输周转量，为江苏省经济繁荣、社会快速发展、驾乘人员便捷出行提供了高品质的出行服务。

实践验证，收费公路政策是科学的、有效的，是一项需要长期坚持的政策。在政策实行过程中，政策内容体系也逐渐趋于完善，是交通基础设施领域市场化改革的成功案例。

2 现行收费公路政策存在的问题

一是缺少科学的定价调价机制。目前，我国收费公路政策体系中缺少完善的收费标准定价机制，且收费标准一旦确定以后，长达25～30年的收费期内，没有调价机制。以江苏省为例，超过80%的已建高速公路仍使用二十世纪末的收费标准，而建设成本已从上世纪末的约3 000万元/公里上涨至2～3亿元/公里。由于收费标准偏低，目前江苏省正在开展前期研究的高速公路项目基本达不到国家发改委制定的公路项目5.5%的基准收益率。

二是无法适应公路长期建管养的实际需要。公路作为重要国民经济建设发展的基础设施，其建设管养运营需要投入持久的、巨额的资金。据统计，江苏省通车10年以上的高速公路占比达到81%，随着已建成高速里程的增加，未来以道路管理和养护为主的形式将为主流，因此保障管养营运资金来源稳定成为迫切需要解决的首要问题。目前江苏省管养营运资金高速公路以收取车辆通行费为主要来源，路况良好率100%;普通公路以燃油税资金为主要来源，资金存在明显缺口，中等以下路况公路里程超过2万公里、占比10%。随着新能源汽车普及，燃油税收入将呈下降趋势，公路养护资金缺口将日益扩大。2030年后，将有大量的收费公路收费到期，若届时按现行政策停止收费，管养营运资金来源将无法保障，从而导致道路缺乏养护，服务水平下降。

三是无法有效吸引社会资本投资高速公路。2019年中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》，鼓励采用多元化市场融资方式拓宽融资渠道，积极引导社会资本参与交通强国建设，强化风险防控机制。从江苏省发展实际来看，含有社会资本的高速公路仅占总里程的8%，社会资本对高速公路项目最低预期年化投资回报率约6%。受建设成本快速增长、收费标准较低影响，江苏省大部分待建高速公路均无法达到该最低回报率要求。此外，近年来绿色通道、节假日免费、ETC优惠等优惠政策对收益率也产生一定影响。2019年，江苏省高速公路优惠金额约52亿元，占通行費总收入的12%。在现行政策环境下，高速公路项目很难吸引社会资本，从而变相催生了地方政府违规承诺收益等现象。

3 国外收费公路发展经验借鉴

美国的公路建设管理养护资金主要来源于燃油税，德国则主要来源于公共税与特定税，法、日等国则采用与我国类似的投融资模式即贷款修路、收费还贷。充足的公路建设资金来源保障了上述国家公路建设的快速发展，从而提高了资源、技术等生产要素流通效率，有力保障了经济社会的快速发展。

日本高速公路收费标准与物价指数挂钩。据统计1963年-2002年，日本高速公路收费标准年均增速约3.2%，同期物价年均涨幅3.7%。即便如此，随着建管养成本不断增加，日本高速公路仍陷入债务危机。2005年日本立法明确高速公路债务偿还的最长期限为从2005年算起的45年;2014年由于对高速公路设施进行全面整修，债务偿还期限延长到60年。

法国高速收费公路由14家特许公司经营，其一般经营年限为30年。期满后，特许经营企业可与政府协商另签合同延长经营年限，但除正常经费支出和还贷外，取得的利润必须全部用于公路建设。收费标准则根据CPI动态调整，政府与特许经营公司每5年签订一次调价合同，在规定范围内和不超过当年通涨率前提下，可调整收费价格并报交通部核准。2005年-2018年，法国高速公路收费标准上涨20%，年均涨幅约1.4%，同期CPI平均值约1.3%。

4 完善收费公路政策有关对策建议

为加强公路建设资金保障，实现交通运输高质量发展，建议重点从以下三个方面完善收费公路政策体系：

一是制定收费标准设定机制并及时监测调整。收费标准应结合建管养成本、物价、经营期限、交通流量以及合理投资回报等因素综合确定。建议国家层面出台收费标准计算方法，以保障计算结果的科学性和权威性，各省市区按照“一路一价”模式科学计算后确定收费标准，并报物价部门审批。在不增加车辆总体通行负担前提下，统筹维护好公路使用者与投资者和经营者的合法权益。在新收费标准实施后，设定一至两年的试行期，在试行期内及时监测路网交通量和通行费收入的变化情况，当发生大的波动时，需按照相关程序进行实时动态调整。

二是建立收费标准动态评估调整机制。据统计1963年-2002年，日本高速公路收费标准年均增速约3.2%。随着建管养成本不断增加，2005年日本立法明确高速公路债务偿还的最长期限为45年，2014年债务偿还期限延长到60年。法国高速公路收费标准则根据CPI动态调整。由于高速公路养护运营成本随着时间推移呈增长趋势，而货币本身亦存在贬值趋势，为保障高速公路投融资可持续发展，建议研究建立收费标准动态评估调整机制。

三是明确收费年限重新核定条件。现行《条例》对高速公路改扩建项目收费期如何核定没有明确规定。2019年底江苏省已有沪宁高速、江广高速完成改扩建，并重新核定收费期。但社会公众往往将重新核定收费期理解为延长收费期，从而形成了不利于公路可持续发展的负面舆论。“十四五”期间，江苏省高速公路改扩建节奏将明显加快，社会公众对高速公路变相延长收费的质疑可能会进一步增加。建议国家层面尽快通过立法的形式，明确高速公路改扩建项目收费期重新核定的合法性。

5 结束语

公路收费政策对车辆出行行为、公路建管养可持续发展乃至降低全社会流通成本具有重大影响。本文结合江苏省收费公路发展实践，提出完善收费公路政策的有关对策建议，对加强公路建设资金保障，实现交通运输高质量发展有积极意义。

参考文献：

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