自然资源框架下海区派出机构的督察职能研究

邵先成

摘要：為充分发挥自然资源框架下海区派出机构对地方政府的海洋督察职能，规范地方政府在海洋自然资源领域的开发利用活动，文章研究海洋督察在自然资源工作中的定位及其实施方式和内在逻辑，分析海洋督察工作的难点与困境，并提出对策建议。研究结果表明：海区派出机构通过运动型治理模式开展的专项督察以及日常性的例行督察和审核督察，可对地方违法违规的海洋自然资源开发利用活动起到威慑、预防和纠正的作用，但在把握督察尺度、聚焦督察对象、确保督察威慑力和保障督察队伍工作积极性等方面面临诸多困难;为有效履行海洋督察职能，海区派出机构须确保海洋督察目标与国家主要治理目标相一致，明确地方党委和政府的主体责任以及党政领导的决策责任，通过完善工作机制增强海洋督察的威慑力，并通过优化异地督察和适当倾斜财政拨款等方式提升下属事业单位参与督察的积极性，从而确保自然资源框架下的海洋督察工作既有能力维护中央政策的权威性，又能推动地方海洋自然资源领域存在的突出问题得到有效解决。

关键词：自然资源管理;海区派出机构;海洋督察;专项督察;国家行政管理

中图分类号：D630.9 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2020）02-0026-04

Abstract： To give full play to the effectiveness of ocean supervision under natural resources management system and regulate the boundaries of local government′s development and utilization activities in the field of marine natural resources，this paper studied the role of ocean supervision in natural resources management work，implementation methods and internal logic，analyzed the difficulties and dilemmas of ocean supervision，and proposed countermeasures.The research results showed that through special supervision，routine supervision and audit supervision，the marine dispatched agencies can play a deterrent，preventive，and corrective role in the development and utilization of marine natural resources by local governments.However，the marine dispatched agencies face many difficulties in grasping the supervision standards，focusing on the supervision targets，ensuring the deterrence of the supervision，and ensuring the enthusiasm of the supervision teams.In order to effectively perform the functions of ocean supervision，the marine dispatched agencies need to ensure that the ocean supervision are consistent with the main national governance objectives，clarify the main responsibilities of local party committees and governments，and the decisionmakers′ responsibilities of party and government leaders，and enhance the deterrence of ocean supervision by improving working mechanisms.The marine dispatched agencies also can optimize the enthusiasm of subordinate institutions to participate in the supervision by optimizing the supervision of different places and the appropriate tilt of financial allocation.This will ensure that the ocean supervision team under the natural resources framework has the ability to maintain the authority of the central policy and effectively solve the outstanding problems in the field of local marine natural resources.

Key words：Natural resources management，Marine dispatched agencies，Ocean supervision，Special supervision，State administration

0 引言

原国家海洋局及其海区分局是行使海洋行政管理职责的机构，负责海域海岛使用管理、海上维权执法和生态环境保护等工作。与陆上自然资源管理部门的行政职能相比，海洋工作的独立性和综合性较强。在机构改革之后，海上维权执法和海洋环保职责转移到其他部门，海洋工作牢固树立自然资源“两个统一”的理念，海区派出机构的行政管理职责重新调整，其监督管理职责更加明确。

作为自然资源部的派出机构，海区局在事权、财权和人事权上独立于地方政府，有利于其根据授权对海区内地方政府执行党中央、国务院关于海洋自然资源和国土空间规划的重大方针政策和决策部署以及相关法律法规等的情况进行督察。面对机构改革后海洋督察工作重构、督察队伍重建以及海洋开发利用活动监管难度大等一系列难题，海区局应发挥海洋督察对地方海洋资源开发利用的监督和引导作用，从而有效履行海洋自然资源领域的政府内部层级监督和专项监督的职责。

1 海洋督察在自然资源工作中的定位

海洋督察是中央对地方政府推行行政监察制度的形式之一，目的是确保国家关于海洋自然资源的法律、法规和政策等在地方得到有效落实。我国现阶段的政治治理逻辑和治理体制，尤其是中央与地方的关系，决定海洋督察在自然资源工作中的定位。

我国疆域幅员辽阔，地区差异明显，中央统一制定的政策在地方落实时需要考虑各地不同的实际情况，才能确保政策落实的有效性。中央和地方国家机构职权的划分遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。这意味着在政策执行的过程中，中央允许地方根据本地区的实际情况拥有合理变通和灵活应变的空间，目的是减少中央政策统一性的现实误差[1]。

由于地方财政、政绩考核和干部管理等方面的制度设计，地方政府既有发展经济的压力，又有提升政绩的冲动。我国考虑全局和长远利益，以海洋生态文明理念为指引，要求科学合理开发利用海洋自然资源，这种目标有时与地方政府的短期发展利益相冲突，进而形成博弈局面。在地方政府出现严重违法违规用海行为时，尤其是地方自然资源管理部门无法对当地政府有效发挥监督职能时，亟须由代表中央的海洋督察部门维护国家利益[2]。

海洋督察的目的是按照中央的政策，不断规范地方政府在海洋自然资源领域的开发利用活动，并对地方政府的违法违规行为施加壓力或进行纠偏，进而确保中央的政策能够在地方得到有效落实[3]。同时，根据海洋督察不改变和不取代地方相关管理职权的原则以及国家治理需要维护地方主动性和积极性的原则，海区派出机构的督察行动并不是刻板地根据中央政策对地方的海洋自然资源开发利用活动“一刀切”，而是应充分考量地方的实际情况，并充分尊重地方政府在执行中央政策时的自由裁量权。

2 海洋督察的实施方式及其内在逻辑

海洋督察的主要方式包括审核督察、例行督察和专项督察，涵盖对地方审批工作合法性、合规性和真实性的监督检查，对海洋自然资源行政管理和执法工作的监督检查以及对苗头性、倾向性或重大违法违规问题等特定事项的监督检查。

审核督察和例行督察属于海洋督察日常的业务化运行模式，有利于从早期发现问题，并防止问题进一步恶化。虽然审核督察和例行督察不易在短期内体现工作成果，但其却是开展专项督察的基础，同时体现海区派出机构发挥监督管理作用的本意，即对地方海洋自然资源违法违规开发利用活动起到威慑和预防作用，进而将地方海洋自然资源工作中可能出现的问题遏制在萌芽状态。

专项督察是在地方海洋自然资源开发利用问题积累到一定的严重程度后实施的运动型治理行动。专项督察可在短时间内打破既有制度安排，加速官僚制的运行速度，强化各部门的责任，通过政治动员集中组织资源，从而迅速纠正地方海洋自然资源开发利用过程中存在的问题[4]。在3种海洋督察方式中，由于专项督察的对象已存在比较突出的问题，可迅速发现问题并引发社会对督察行动的广泛关注。

结合土地督察和环保督察的历史实践可以发现，通过运动型治理行动开展的海洋专项督察，虽可在短时间内完成对违法违规问题的查处，也可起到震慑作用，但其高压态势具有不可持续性[5]。同时，由于海区局不具有领导权，很难对地方政府进行有效问责，在督促地方政府落实整改措施方面更是缺乏强有力的手段。这时就需要自然资源部或更高层级的部门不断强化和督促地方政府落实整改措施，以巩固海洋督察的成效。

3 海洋督察工作的难点与困境

海洋督察的权威性来自党中央和国务院的授权，这就要求海区派出机构在开展督察工作时应提高政治站位，从是否符合中央要求和国家利益的角度去评判和处理问题[6]。同时，海区派出机构应发挥连接中央和地方的纽带作用，深入了解地方政府在贯彻中央政策时面临的实际情况，确保中央政策落实与地方实际情况相契合。因此，高标准的工作要求使海区派出机构在开展海洋督察时面临一系列的难点和困境。

3.1 把握督察尺度

我国政府行为具有明显的集中性和多目标治理的特征。对海洋自然资源违法违规行为进行纠正是自然资源管理部门的职能目标之一，而这一目标的实现受制于整个政府集中体制的治理目标。如果海洋督察目标与政府治理目标一致，那么海洋督察目标则较容易实现，甚至可通过运动型治理行动的方式将督察目标转化为政府短期的主要治理目标。但如果二者不一致，那么海洋督察目标的实现将由于缺乏足够的政治资源支持而面临一定的困难。

在同样的制度体系和法律框架下，由于海洋经济发展和海洋自然资源保护的关系处于动态演变之中，海洋督察的标准可能根据政府治理目标的变动而“时松时紧”：当海洋督察的执行标准较“松”时，一些海洋自然资源违法违规开发利用行为可能被默许;当海洋督察的执行标准较“紧”时，同样的行为则可能被严格处理。因此，海洋督察部门在是否督察和督察力度方面都存在一定的选择性[7]。

3.2 聚焦督察对象

根据土地督察的实践经验，督察报告指出的问题主要是业务问题，地方政府往往直接将整改任务批转给当地自然资源管理部门。然而督察报告对于地方政府在违法违规项目决策和管理方面的问题则关注较少。这就导致执行者成为整改措施落实的责任主体，而决策者的责任却被忽略[8]。这种情况在海洋督察工作中也有体现。因此，如果不深挖业务问题背后的管理和决策问题，督察整改的主体将变成地方各级自然资源管理部门，从而无法从根本上解决地方海洋自然资源开发利用过程中存在的问题，也无法真正实现海洋督察的目的。

3.3 确保督察威慑力

海区派出机构作为正司局级单位，在对地方政府尤其是省级政府开展实际督察的过程中，往往面临行政级别不对等的困境。在专项督察中，由于大多数行动由自然资源部统一部署，地方政府的重视程度较高;但在日常的例行督察和审核督察中，当只有海区派出机构派员督察时，级别不对等的问题更加突出。这有可能造成在海洋督察工作中发现的问题无法引起地方政府的重视，在相关整改措施落实上敷衍了事，导致例行督察和审核督察的职能被弱化和边缘化。

3.4 保障督察队伍工作积极性

海区派出机构拥有众多的下属事业单位，这些单位是组建督察队伍和开展督察业务的主要支撑力量。然而由于下属事业单位是差额拨款，根据其职能定位，通常会承接地方项目课题以解决职工绩效等问题，导致这些单位与地方政府和相关单位之间存在千丝万缕的经济联系。对于下属事业单位来说，如何既确保在参与海洋督察时保持独立性，又确保与地方的经济联系不受冲击，将是保障督察队伍工作积极性的关键。

4 改善海洋督察工作效能的对策建议

为有效履行海洋督察职能，进一步改善海洋督察工作效能，海区派出机构须在积极跟进和充分理解中央政策精神的基础上，明晰地方政府的管理责任和相关领导的决策责任，通过与纪委和监委等部门的合作机制增强海洋督察的威慑力，通过优化异地督察制度和适当倾斜财政拨款等方式减轻事业单位参与督察行动的顾虑，从而确保自然资源框架下的海洋督察队伍既有能力维护中央政策的权威性，又能推动地方海洋自然资源领域存在的突出问题得到有效解决。为此，本研究提出4项对策建议。

（1）学习贯彻国家大政方针，确保海洋督察目标与国家主要治理目标一致。一方面，聚焦党中央、国务院的重大决策部署和国家自然资源工作的中心任务，密切关注国家总体形势对海洋督察的工作要求，及时调整海洋督察工作的重点和尺度;另一方面，不断强化对海洋督察工作中出现的苗头性、倾向性和趋势性问题的研判和分析，及时向党中央、国务院报告海洋自然资源开发利用过程中存在的突出问题，为国家治理目标的动态调整提供支撑。

（2）按照“属地管理、分级负责、党政同责”的原则，明确地方党委和政府在海洋自然资源管理中的主体责任和决策责任。一方面，对照相关政府文件和法律法规，全面梳理地方党委和政府的海洋自然资源管理责任清单;另一方面，将海洋督察制度与自然资源资产负债表制度、自然资源离任审计制度和生态环境损害责任终身追究制度等结合起来，厘清海洋自然资源违法违规开发利用过程中的管理和决策责任。

（3）完善海洋督察工作机制，加强跨部门合作，使海洋督察结果和责任追究有理有据。在明确海洋督察的权威性来自中央授权的基础上，一方面，通过完善督察工作流程和机制、深化督察技能以及深挖问题根源等方式，确保督察结果经得起检验;另一方面，通过与纪委和监委等部门的合作，完善海洋督察对领导干部的责任追究机制。

（4）通过异地督察和财政拨款等方式，减轻下属事业单位参与海洋督察工作的顾虑。一方面，在充实完善督察人员库和技术支撑人员库的基础上，通过随机抽取的方式组成督察队伍，优化异地督察制度，尽量避免事业单位的督察人员直接对其单位所在地区的地方政府和相关单位进行督察;另一方面，在财政拨款上对参与海洋督察的事业单位予以适当倾斜，提升其参与海洋督察的积极性。

参考文献

[1] 丁轶.等级体制下的契约化治理：重新认识中国宪法中的“两个积极性”[J].中外法学，2017，29（4）：860-890.

[2] 盧安烈.中央政府与地方政府在土地利用中的利益博弈研究：基于土地督察的视角分析[D].南京：南京农业大学，2011.

[3] 周雪光.中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2017.

[4] 刘骥，熊彩.解释政策变通：运动式治理中的条块关系[J].公共行政评论，2015（6）：88-112，187.

[5] 周雪光.运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代，2012（9）：105-125.

[6] 赖文浩.自然资源督察应更加突出督察的政治属性[EB/OL].（2018-10-25）[2019-06-20].http：//www.gzdc.mlr.gov.cn/zt/dysk/201810/t20181025_2222741.htm.

[7] 何艳玲.中国土地执法摇摆现象及其解释[J].法学研究，2013（6）：63-64.

[8] 赖文浩.落实督察地方政府职责关键在于走出“业务性督察”的误区[EB/OL].（2019-03-18）[2019-06-26].http：//www.mnr.gov.cn/dt/td/201903/t20190318_2402009.html.