环境民事公益诉讼主体问题研究

摘要：为保护环境、打击环境侵权行为，近年，环境公益诉讼应运而生。放宽社会组织资格限制条件、完善检察机关诉讼制度、明确行政机关诉讼地位、赋予公民环境诉讼原告资格是目前公益诉讼立法所应考虑的问题。笔者基于现有法律，对各适格主体进行分析，提出更为全面的原告资格制度设计。

关键词：环境污染;民事公益诉讼;诉讼主体

一、环境民事公益诉讼主体的资格的认定

环境民事公益诉讼主体资格的认定，应当符合以下两点特征。首先，诉讼目的是否具有公益性。公益概念相对于私益，其特征为主体不特定。若诉讼目的只在于维护私人利益，不应当认定具有原告资格。其次，诉讼主体是否属于法律明确规定的主体。自2012年至今，我国陆续颁布了关于环境民事公益诉讼主体资格的法律和司法解释，规定可以提起诉讼的主体。

在我国实践中，检察机关虽然是提起诉讼最多、胜诉率最高的主体，但其作为我国法律监督机关，是否适合提起环境民事公益诉讼尚存争议。根据学界通说，至少认可两类主体主体具有主体资格，即专门从事环境保护的国家机关和社会组织。

二、环境公益诉讼主体立法现状

在2013年1月1日施行的《民事诉讼法》第五十五条中，法律规定的机关和有关组织有原告资格。2017年6月27日修订后的《民事诉讼法》第五十五条补充第二款，前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，检察院可以向人民法院提起诉讼。检察院起诉具有补充性、兜底性的特点，检察院作为公诉机关同时承担支持起诉的职能。之后，2015年1月1日起实施的《环境保护法》第五十八条规定符合一定条件的社会组织可以提起环境民事公益诉讼。最后， 2017年11月5日起实施的《海洋环境保护法》第八十九第二款规定，行使海洋环境监督管理权的部门可以提出损害赔偿要求。根据上述规定可知，我国有三类主体可以提起环境公益诉讼，分别是检察机关、环保部门、社会组织。

三、环境公益诉讼现存问题

（一）社会组织限定条件过于严格

根据《环境保护法》第五十八条的规定可知，要求在“社区的市以上民政部门登记”且“专门从事环保公益活动满五年”，该条件就将我国大部分环保组织排除在环境公益诉讼的门外。且环保组织在我国起步晚，又因其公益性特征，专业人员和资金长期匮乏，发展速度得不到提高。再加上法律对于其起诉主体的限制大，导致其数量少。

（二）环保行政机关主体资格规定不清晰

目前，只有《海洋环境保护法》中规定海洋环境监管管理部门可以提起诉讼，即目前法律明确规定的环保行政机关只有一个。除此之外，法律也未对提起诉讼的环保行政机关作出层级上的规定，加之主体资格规定模糊，使得我国环保行政部门的公益诉讼地位处于尴尬境地。高效的行政效能对于解决环境问题是大有裨益的，对于行政权越位的问题，应当采取合理措施适当加以控制，避免行政权的过分扩张。

（三）检察院提起公益诉讼有违谦抑性

检察院作为我国专门司法机关，在证据和诉讼等领域具有天然优势，拥有较高水平的法律人才和证据收集能力，其起诉的阻力也是最小的。但是，检察机关作为原告有违检察权的谦抑性，检察权的谦抑性是指在民事诉讼活动中，检察机关履行监督义务时应当尊重民事诉讼活动规律，以尽量温和的方式进行监督工作。其次，检察院作为原告会与其监督机关的身份重合，可能影响诉讼的公正性。

（四）公民直接提起环境公益诉讼制度缺位。

对于关于自身利益的公益诉讼，公民最有利益相关者最有可能认真对待。在出现了污染环境的事件后，公民集体对事件的高度重视一定会增加其影响力和监督的覆盖面，通过群体效力从而促进更多公民敢于发起诉讼，同时还能汇集相关的力量并和破坏环境的企业以及不认真办事的机关部门相抗争，让相关部门在人民的监督和促使下可以更好地履行其职责。

四、环境民事公益诉讼主体资格的完善

（五）放宽社会组织提起环境公益诉讼的限制条件

我国环保组织起步较晚、发展缓慢、资金缺乏，一些新兴的环保组织即使具备了与环保相关的专业知识和水平也难以满足提起环境公益诉讼的条件。环保组织与其他具备环境公益诉讼原告资格的主体相比，聚集了大量从事环保事业的专业人才，其专业性使环保组织在环境公益诉讼过程中占据优势。但符合立法所规定的社会组织较少，因此，可以将“社区的市级以上”改为“市级以上”，“连续五年”改为“连续三年”。

（六）对检察机关起诉条件进行限制

检察机关其自身就有极强的司法信任力，以此作为环境公益诉讼的起诉人更有利于提升公益诉讼程序上的公信力。避免检察机关滥诉，可以在立法上稍作修改，在行政机关怠于履行职责、环境侵权人在行政处罚后没有及时履行赔偿等义务时检察机关才可提起环境公益诉讼;对检察机关提起环境公益诉讼的管辖范围进行限制：例如：基层检察机关负责提起一般环境诉讼案件、市級省级检察机关可就本辖区内有着重大影响的环境案件提起诉讼、最高人民检察院可对在全国重大影响的环境案件提起诉讼。

（七）明确行政机关诉讼地位

在我国立法中，行政机关作为环境公益诉讼原告的法律基础用“法律规定的机关”这一准用规则加以模糊，这使得环保行政机关难以充分发挥其优势。一些学者持“强势行政权说”的观点，认为行政机关可以直接行使环境行政管理权。在证据搜集、坚定等方面占据优势。由于环保行政机关对本辖区内的人文水土、自然环境较为熟悉，在监督诉讼后污染治理情况方面更具优势。除了海洋监管部门外，我国生态环境部下还有众多环保行政机关未被明确规定为公益诉讼的主体，例如大气环境机关、水生态环境机关、土壤生态环境机关、核设施安全监管机关等等，应当对相应行政机关的诉讼地位进行明确。

（八）赋予公民环境公益诉讼原告资格

现实中也已经存在公民作为原告的相关案例：蔡长海诉某企业水污染责任环境民事公益诉讼案。该案件已经突破了我国立法中对于赋予公民环境诉权的限制，此类案件也表明了公民具有参与公益诉讼的能力。借鉴国外相关规定：比如美国、印度和日本等国都允许公民参与环境公益诉讼，且达到了良好的效果。为防止公民滥用诉权，可以增加诉前程序，例如：进行诉前登记、建立资格审查制度等。

参考文献：

[1]罗志宏.试论我国的环境公益诉讼[J].四川环境，2020，39（04）：156-160.

[2]唐绍均，王嘉琪.环境民事公益诉讼中支持起诉制度的异化与匡正[J/OL].深圳大学学报（人文社会科学版）：1-11[2020-09-04].

[3]李庆保.论环境公益诉讼的起诉期限[J].中国政法大学学报，2020（02）：29-38+206.

作者简介：

任娜娜（1995-），女，汉族，四川南充人，西北大学2018级在读研究生，研究方向为环境资源法。