长三角一体化背景下盐城园区共建模式与对策研究

何彬斌

摘要：合作共建园区可以有效打通南北联接的通道，将苏南、上海等地先进的开发园区建设管理理念、良好的产业基础、优秀的人才团队、灵活的投融资模式与当地的资源、劳动力和政策优势对接互补，培育新的经济增长点，为区域协调发展注入新动能。目前园区共建的合作模式有多种，主要包括政府主导型、开发公司主导型和飞地经济型三种模式。区域经济一体化的关键在于园区合作共建，园区合作共建既有政府与政府之间的合作，也有政府与企业、企业与企业之间的合作。科学的运行机制是提升共建园区工作效率的重要保证。要坚持政府推动、市场运作，先行先试、改革创新，不断创新园区共建模式，加快推动园区合作共建发展，为盐城区域经济一体化高质量发展添砖加瓦。

关键词：盐城园区共建模式;对策研究

1.园区合作共建对于深化产业合作、促进长三角一体化高质量发展具有重要作用

2019年12月，随着《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的印发，长江三角洲区域一体化发展正式上升为国家战略。区域经济一体化是基于合作竞争的跨行政区的经济活动，不同的行政区域可以看作不同的区域经济单元，对所拥有的资源进行最优化配置以实现最高效的经济增长是各经济单元的重要目标。20 世纪 90 年代以来，区域经济一体化越来越受到世界的重视，发展非常迅猛，已经成为全球经济发展的重要趋势之一。中国发展研究基金会2019年发布的《中国城市群一体化报告》指出，长三角经济区的经济份额达到25%。当前，中国正向经济高质量发展转型，而高质量发展转型的主战场就是三大经济区。

江苏、浙江、上海、安徽三省一市共同构成的长三角经济区，是中国经济基础最为夯实的地区之一，同时由三省一市区域构成的长江三角洲城市群也是“一带一路”倡议和长江经济带的重要地区。经济一体化合作，有利于实现优势互补、协同发展，扩大区域经济影响力，促进产业转型，对推动经济增长和加快转变经济发展具有深远意义。江苏的苏南和苏北经济走向有着较大差别，经济跨度大。经济发展中的一体化要求与行政区划的考核单元或利益目标时有冲突，处理此冲突的原则是以行政区域利益为上还是以长三角区域一体化为上，不同的处理方式会导致不同的结果。从区域一体化的角度来说，长三角不同地区间区域经济合作愈加紧密，以合作共建园区为主要合作方式，虽然三省一市领导非常重视，但是从发展效果上看，还有进一步提升的巨大空间。由于资源的有限性和产业的趋同性，不可避免会产生产业的重复建设，造成不必要的利益冲突，使得各地区不能充分利用资源，影响经济高效发展。在经济一体化原则下，江苏规划了宁淮一体化、苏宿一体化和苏盐一体化等进行了一些有益的尝试，但如何统筹协调各方关系，通过高质量的一体化发展来寻求资源的有效配置和经济效益的帕索托最优仍需要继续探索。

2.长三角园区共建典型模式和先进共建园区发展经验

2.1政府主导型模式

政府主导型管理机制是我国大多数产业园区选用的模式。在这种模式下，一般成立以地方政府相关领导组成的领导小组负责产业园区发展重大决策和重大問题的协调，但不插手园区内的具体事务，让园区有一个宽松的管理环境。政府主导型管理机制可以充分利用我国强势政府的特点建设发展产业园区：一是地方政府可以利用宏观调控手段对园区的进行整体规划和布局;二是有利于园区争取到更多的优惠政策和财政资金，为园区积蓄更多的发展基础和资本实力;三是便于利用政府权威协调园区与外部单位和部门的关系，在土地征用、项目审批等工作上有效疏通渠道，提高办事效率;四是由地方政府出面招商引资可以在很大程度上消除投资方的顾虑，提高项目落地率;五是社会化服务体系的健全为企业发展提供更多的便利。苏宿产业园区是政府主导型模式的典型案例，在苏州宿迁两市的共同努力下，2006年11月，苏宿工业园区正式成立。经过十几年的开发建设，园区得到长足发展，对推进南北产业转移、促进区域协调发展发挥了重要作用。当前，苏宿工业园区不仅成为推动宿迁经济发展、产业转型的重要平台和载体，而且是全省南北共建工作的标杆和典范，成为全国区域协调发展的一大亮点。2019年，园区以占宿迁0.16%的土地，完成了宿迁6.5%的税收收入、7.4%的规上工业增加值、17.6%的高新技术产业产值， 每平方公里一般公共预算收入到达 1亿元。

2.2开发公司主导型模式

开发公司主导型管理机制是指完全用经济组织方式管理产业园区的一种模式。这种模式的管理机构的主体是营利性的公司——园区开发公司，担负着管理与开发的双重职能，包括园区的规划建设、基础设施建设、招商引资，土地征用、园区管理等方面。采用开发公司主导型管理模式首先可以使园区的开发管理工作实现专业化，便于提高运作效率，也有利于提高管理机构对市场信息的敏感度，使园区企业更及时地跟上市场需求，还可以运用经济杠杆进行园区管理，有利于提高开发建设的效益。此类模式中的发达地区园区开发主体具有较高的品牌知名度，具有成熟的运营机制，掌握较多的项目资源;在合作过程中，发达区域园区开发主体主要负责管理运营，相对欠发达地区则提供土地、资金等要素。漕河泾海宁分园属于此种类型。漕河泾开发区海宁分园于2009年12月正式启动，坐落于海宁经济开发区北区块，总规划面积15平方公里，是沪浙两地第一个进入实质性建设的跨区域开发合作项目。上海漕河泾新兴技术开发区和海宁经济开发区双方共同成立合资公司，作为园区唯一的开发、经营主体，负责园区的开发、建设、经营和管理;漕河泾开发区总公司主要输出管理运营经验等。

2.3飞地经济发展模式

飞地经济是指两个互相独立的，经济发展水平有较大差距或资源禀赋不同行政区域，采取跨空间的行政管理和经济开发模式，通过税收分配等协调机制实现两地资源互补，互利共赢的经济发展方式。飞地经济模式有效解决了经济发达地区面临的土地和劳动力成本等资源瓶颈约束问题，将发达地区相对过剩的产能和资金导入欠发达地区，有助于实现经济发达地区的产业转移和升级，更有助于欠发达地区自身的经济发展，实现互利共赢。沪苏大丰产业联动集聚区是此类模式的典型代表。沪苏大丰产业联动集聚区，由上海市政 府和江苏省政府于2015年11月共同设立，规划面积33平方公 里，实行“省市完全授权、园区封闭运作”管理模式。沪苏大丰产业联动集聚区开发建设有限公司是唯一的前期开发主体，由上海临港集团、江苏沿海投资公司等5家企业组建。集聚区的成立有着特殊背景，集聚区是上海域外面积最大的“飞地”———驻江苏大丰的上海农场，由两地合作共建。 沪苏大丰产业联动集聚区被纳入 《长三角地区一体化发展三年行动计划》。目前两地政府正加快将“沪苏大丰产业联动集聚区”打造为长三角一体化发展共建园区的“新标杆”。谋求在更高层面、更大区域、更高质量上参与长三角一体化建设。

3.长三角一体化背景下盐城园区共建成效及存在问题

近年来，我市抢抓长三角一体化国家战略机遇，秉持融合发展、合作共赢的理念，大力实施融接上海、东向出海战略，依托丰富的资源优势和广阔的市场空间，全面扩大开放合作，积极谋求互利共赢。

我市与上海、苏州、常州等地合作共建园区达到15家，与上海合作共建园区18家，实现盐沪共建园区的市域全覆盖。上海漕河泾新兴技术开发区与我市合作共建园区取得明显成效，苏盐产业园区发展势头良好。据统计，上海、苏南、浙江等地在我市转移落户企业已达1721家，投资占到我市固定资产投资的30%左右，其中上海在我市投资落户企业已超过430家，总投资达到1600亿元;浙江在我市投资企业860家，总投资2300多亿元。虽然盐城园区共建已经有了一定的体量，但是仍然存在一些不足。

3.1顶层合作机制不健全加大不确定性

整体上，目前开展正式合作共建的园区均以政府推动为开端，尚处于起步阶段。虽然部分园区的建设发展任务已落实到园区企业主体，或是启动了园区基金和管理体制融合等工作，但尚未在顶层明确两地政府的利益分配机制。尤其是两地开发主体信息不对称的情况下，可能会加大某一方企业投资 的风险。

3.2合作动力机制不完善影响合作效率

以开发区为主体的园区共建利益分享机制难以建立，导致开发主体动力不足。大规模的产业转移会造成发达地区GDP、税收等指标大幅下降，进而影响到转出园区开发主体的经济发展绩效，“共建”有了，但很少“共赢”。同时这种问题在开发区层面通常难以解决，往往需要上一级政府部门才能决定，长期下来，共建园区开发主体动力严重不足，影响园区共建的发展。

3.3产业生态系统构建方面缺乏硬约束

共建园区产业发展缺乏更高层面统筹协作，竞争多、合作少，造成资源的极大浪费。从盐城各地共建园区主要产业看，缺乏明确的产业协作和功能定位，产业交叉和重复性较大，共建停留在初级层面，互相之间共同竞争格局仍然明显，共建园区之间常常比拼优惠政策，容易造成政策资源浪费。

3.4输出方开发主体受到制度约束较多

在我国现有体制下，园区开发主体一般是国有企业，在公司战略、资金使用、人员编制等方面受到很多约束。园区开发主体走出去共建主要面临以下挑战：一是项目压力，避免优质项目流到外地;二是资金压力，合资共建对于资金周转压力大，资本回收周期长风险大;三是品牌压力，共建失败对于自身品牌价值具有负面影响;四是人员压力，开发主体人员编制有限，难以派出大批人员参与园区共建。

4.盐城深耕长三角加码共建园区实现互利共赢的路径探索

4.1助推长三角市场体系一体化

一是建立健全统一的市场标准化体系。把标准化贯穿于经济社会发展各个领域、各个环节，积极推进农业、工业、服务业、建筑业和对外贸易等多个领域标准化体系建设，引导企业深入开展“寻标、对标、提标、达标”活动。加快培育标准化服务机构，支持各级各类标准化科研机构、标准化技术委员会及归口单位、标准化出版发行机构等。加强标准化服务能力建设。鼓励社会资金参与标准化服务机构建设。引导有能力的社会组织提供标准化服务。

二是主动探索“基层出题、领导答题”的工作模式。改革推进上同频。汇总基层落实过程中的种种难题，打破不同部门之间“一亩三分地”的界限，主动作为，积极推进，努力做到“帮忙不添乱、介入不陷入”。不同层级的政府部门务必加强上下联动，密切沟通联系，建立常态化改革服务机制。政策制定上配套。坚持先立后破，发挥立法对各项改革举措的先行保障和引领推动作用，把成功的工作经验、工作模式以条例的形成固定下来，甚至可以在更大范围内推广实施。

4.2整合区域一体化组织，形成强有力的顶层设计

以长三角区域一体化国家战略实施为契机，创新中央对长三角各省市的考核机制、财政分配机制，整合、建立、发展长三角区域银行组织，以中央层面推动、国家战略推动、金融推动，调动地方参与一体化的积极性，形成强有力的一体化顶层设计。破除阻碍区域交通信息基础设施一体化的行政藩篱和制度性障碍，充分发挥市场的决定性作用，按照市场体制规则来消除基础设施领域的资金、人才和技术流动瓶颈。同时，推进区域信息化配套顶层法律制度、区域信息标准化和信息化技术规范统一，共同建设“智慧三角洲”，提升区域一体化的信息化保障水平。

4.3探索資源的统筹和分配机制

建议探索GDP统计和上缴税收的分成机制，土地、资金、人才、项目等资源的跨省统筹和流动机制。如建议两地政府协商，制定双方共建园区的GDP分解核算方案，报国务院审批;在税收分成方面，可加强与合作区域的沟通，协商税收共享模式，比如对共建园区入驻的企业可探索短期内通过“异地开票”的方式，即入驻共建园区的企业在当地缴纳增值税，在输出地缴纳营业税、所得税，实现短期内两地在企业税收方面的共享。

参考文献：

[1]中国情境下的政策执行问题研究[J]. 吴少微，杨忠.管理世界.2017（02）.

[2]产业园区合作共建模式分析——以江苏省为例[J].蒋费雯，罗小龙.城市问题.2016（07）.

[3]“嵌入性”约束下的产业转移制度安排——江苏省南北挂钩共建产业园区的经验借鉴[J].杨玲丽.科技进步与对策.2015（05）.