政府和社会资本合作：理念与特质

摘要：公私合作制肇始于西方，随着经济的发展，政府和市场的关系也不断改变，政府与市场的对立关系不断被弱化，取而代之的是互助和合作的关系，十八届三中全会提出发展混合所有制，鼓励民间资本进入自然垄断行业。公私合作成为一种新的政策工具，公共部门和私人部门互相取长补短。政府和社会资本合作，不同于股份公司中存在的混合方式，有着自己特质，它是一种耦合，是你中有我，我中有你的紧密结合，互相渗透、互相影响的深度耦合。

关键词：PPP;公私合营;耦合

中国已成为全球规模最大的PPP市场，PPP（政府和社会资本合作）模式，对社会、经济、财政、法律等各领域产生了深刻的影响。政府和社会资本合作，从诸如道路、铁路、桥梁、机场、电力等“硬经济”领域迅速向医院、学校、供水等“硬社会”领域扩张，并进而渗透到“软经济”（研发、技术转移、职业培训）和“软社会”（社区服务、社会福利、安全保障、城市及环境规划）等公共服务领域。根据财政部PPP中心统计显示，截至2019年1月，进入全国PPP综合信息平台管理库的项目累计8734个，入库项目投资总额超过20万亿。

一、政府和社会资本合作的概念

PPP的概念還没有一个公认的说法。一般说来，“所谓PPP，就是指在政府与私人（民营）部门合作过程中，让非公共部门掌握的资源参与公共产品和服务，从而实现公共部门的职能并同时也能为私人（民营）部门带来利益，其管理模式包含于此相符的诸多具体形式”（贾康，2009）。财政部2019年6月《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作安排》征求意见稿给出的定义是“PPP安排是指PPP项目中授予方与运营方签订的同时具有以下特征的约束性协议或合同：一是运营方在规定的期间内代表授予方使用PPP服务资产提供公共服务;二是运营方在规定的期间内就其提供的服务获得补偿。”

在中国的官方文件中，“政府和社会资本合作”与“PPP”几乎是同时出现的，且含义一致。但是“PPP”作为“Public-Pnvate Partnersltip”的英文缩写，其字面意义是“公私合作”，与中国官方“政府和社会资本合作”并不完全同义，中国所称社会资本包含着国有控股企业，并不是纯粹“私”的含义，这与中国国情密切相关。本文对此也不做区分，在表述中“政府和社会资本合作”与“PPP”为同一概念。

二、政府和社会资本合作的起源与背景

（一）起源

一般认为，公私合作制肇始于西方。英国是PPP模式起源较早的国家。二战之后很长一段时间内，各国的公共产品和服务几乎完全由政府提供，同时凯恩斯主义盛行，国家采取扩张的经济和财政政策，通过增加需求促进经济增长，政府赤字激增，财政负担沉重。1979年撒切尔夫人当政，推行被归纳为“撒切尔主义”的一系列政策，其中之一就包括收缩国家权力边界。撒切尔执政期间对基础设施引入私人资本，改变了完全由政府直营的方式。这被外界称为的“私有化气但是，撒切尔夫人却厌恶“私有化”的说法，认为“去国有化”更加贴切。私有化是产权的变更，是生产关系的改变，而公私合作制，则是私营部门参与公共产品和服务的生产，是公私部门的融合。

随着经济的发展，政府和市场的关系也不断改变，政府与市场的对立关系不断被弱化，取而代之的是互助和合作的关系。政府和市场不只是干预、协调和管理，更多的表现为法律框架内的良性互动。

（二）背景

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出以经济和改革为主体，积极发展混合所有制，鼓励民间资本进入自然垄断行业。PPP模式作为典范，成为经济、财政改革的重要篇章，一系列相关推动和规范的法律文件陆续出台。混合所有制经济本质上市一种结构性创新，各种所有制形态相互融合。作为一种由公私部门共同承担责任和义务的公私混合运营模式，政府和社会资本合作当然是混合所有制的一种表现形态。政府和社会资本合作，既是中国混合所有制改革的具体内容，也是政府职能转变的具体方式，更是政府在“特殊领域”放弃“傲慢”与“偏见”，拥抱民营资本的具体表现。混合所有制并不是一种新提法，20世纪90年代以来，各种程度的混合所有制形态已经渗透到中国社会主义市场经济的诸多角落。随着市场经济和现代社会制度的发展，纯粹的公和私的边界早已模糊。但是，政府和社会资本合作，作为一种混合所有制经济形态，也绝不是炒冷饭，它消除了社会资本进入特许经营领域各种显性和隐形壁垒，是混合所有制改革的深水区。公共资源配置选择混合所有制运行，一方面可以避免纯粹的市场配置存在“市场失灵”的潜在危险;另一方面，又可以避免政府权力配置出现“政府失灵”。

三、政府和社会资本合作的动机与理念

（一）动机

公私合作成为一种新的政策工具。旺盛的基础设施建设需求和拮据的公共财政之间的矛盾、城市建设收益实现的长期性和债务兑付的短期性之间矛盾，政府却无法通过提高税收减轻财政负担来解决，反而要根据人们的需求减轻税负。债务的压力会把政府逐步推向财政悬崖。通过PPP方式，由社会资本方承担前期的项目融资和投资，伴随基础设施建设、城市配套水平的提升和产业的导入逐步带动区域经济的发展，形成良性的城市运转后会持续凸显地区的经济效益和社会效益，最终实现投资回报，且价值实现的周期、回报周期和合作周期相匹配。公私合作迅速成为各国政府纷纷选择的政策工具。政府和社会资本合作项目，公共部门和私人部门互相取长补短，在合作的基础上共同分配资源、共享收益、公担风险。

地方政府融资需求的迫切和融资管理的混乱以及地方债务陡升的压力，同公共项目投资旺盛的需求之间的矛盾，促使中国在公共产品和服务的提供做出变革。十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，公私合作制成为中国基础设施和公共事业改革的方向和路径，一系列关于公私合作制的规范性文件密集颁布。2014年12月财政部和国家发改委分别发布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）。为了进一步规范PPP立法，解决部门文件冲突、顶层设计不统一等问题，更高层级的法律《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》也在征求意见。

（二）理念

“竞争可以是建设性的，也可以是破坏性的。即使其为建设性的时候，竞争也没有合作那样有利”。20世纪80年代，公共选择学派诞生，将传统市场领域的竞争理论引入公共领域。公共选择理论为公共部门和私人部门的合作提供了经济学理论依据。美国学者E.S萨瓦斯认为“政府的角色是掌舵，而不是划桨。”提供服务一一无论是修马路还是航空服务，都是在划桨，政府对此并不在行”。政府不再是公共服务的生产者、安排者、决策者和执行者的合体，而是把生产、执行这些功能交給更擅长的“划桨者”。市场化配置资源是更有效率的方式，产权的归属不再是焦点，关键是谁有能力使资源使用更有效，谁就应该拥有资源的使用权。

（三）政府和社会资本合作的特质

政府和社会资本合作，不同于股份公司中存在的混合方式，有着自己特质，它是一种耦合。耦合，源于物理学，通常发生在系统要素的波动之间，也可以发生在不同类型的系统波动之间，例如行波管中的两个电磁波模式与两个空间电荷模式之间的耦合。随着跨学科研究的兴起，耦合理论逐渐被引入生态建设、城市发展、产业集群等社会科学领域，耦合被引申为系统或系统要素之间相互依赖、协调的动态关联关系。

纯粹的公有或者私有仅存在于经济学家、法学家和政治理论家的想象之中。现代社会几乎所有财产都具有一定的混合成分，并不存在纯私有或公有财产。PPP是公私藕合领域中公私主体耦合的典型代表。PPP不同于私有化，将全部或部分所有权、控制权转移给私人部门，也不同于合同外包，将公共部门的工作委托给私人部门（专业机构），形成委托代理关系，PPP双方不是浅层次的合作，而是你中有我，我中有你的紧密结合，互相渗透、互相影响的深度耦合。

四、总结

政府和社会资本合作可以很好的改革政府的执政方式，政府不需要庞大的机构进行基础设施建设，可以借助社会资本的人力、物力资源提供社会公共服务，但是，政府的主导作用是的基础设施建设的整个过程仍然以公共利益为中心。政府和社会资本合作的本质在于公共部门和私营部门间实现优势互补，公共部门的社会权威、信誉与社会部门的资金、技术缜密结合，实现基础设施建设的帕累托最优。

参考文献：

[1]顾功耘.公私合作（PPP）的法律调整与制度保障[M].北京大学出版社，2016.

[2]贾康.PPP模式的国际经验与启示（二）[J].经济，2015（19）.

[3]付大学，林芳竹.论公私合作伙伴关系（PPP）中“私”的范围[J].江淮论坛，2015（05）.

[4]王天义，韩志峰，李艳丽.PPP的国际镜鉴与启示[J].重庆社会科学，2016（10）.

作者简介：蒋艳虹，管理学博士，厦门国家会计学院讲师。