大气污染防治中的地方政府大气环境质量责任制度实证研究

徐祥民

(浙江工商大学，浙江杭州 310018)

在2014年修订的《环境保护法》(以下简称《环保法(2014)》)对地方各级人民政府提出对本行政区的环境质量负责的要求(1)《中华人民共和国环境保护法》第6条第2款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”之后，学界掀起了关于地方政府环境责任的研究热潮。(2)除报纸和许多普通刊物刊登了一些报道、评论、研究文章外，哲学社会科学方面的许多重要期刊也都为这场研究热潮做了贡献。比如《理论与改革》2014年第3期登载了颜金的论文《论政府环境责任中的利益困境——基于府际关系视域》；《法学杂志》2014年第7期登载了徐以祥和刘海波的论文《生态文明与我国环境法律责任立法的完善》；《探索与争鸣》2014年第7期登载了夏夜的论文《对政府环境责任主体的再认识》；《河北法学》2014年第12期登载了马波的论文《政府环境责任考核指标体系探析》；《环境保护》2015年第1期登载了唐薇的论文《新〈环保法〉对政府环境责任规定的突破及落实建议》等。与学术界对地方政府履行环境质量责任的重视相比，地方政府实际履行这项责任的举措似乎不是多么有力，上级政府给下级政府履行该项责任提供的条件也不怎么有利。或与学术界对地方政府环境质量责任的理论阐释存在某些问题有关，(3)比如，有学者就把地方政府首长及地方政府相关职能部门首长的作为违反法律或怠于履职等应承担的不利后果责任看作是政府环境责任或政府环境质量责任。参见辛庆玲：《生态文明背景下政府环境责任审计与问责的路径探析》，载《青海社会科学》2019年第2期。地方政府履行环境质量责任的应有作为不够显著。笔者试以近年来大气污染防治法的建设与实施为例，解剖地方政府环境质量责任制度的实施情况。

《环保法(2014)》第6条第2款加给地方各级人民政府的责任是“对本行政区域的环境质量”的责任。我们可以将其概括为地方政府环境质量责任。从作为单独一部法律的《环境保护法》的建设发展来看，《环保法(2014)》规定地方政府环境质量责任是一个创举，而从我国环境保护法这个法律部门的建设发展来看，《环保法(2014)》第6条第2款则是对已经存在于我国环境保护法部门中的地方政府环境质量责任的再次宣告或更具一般性的立法宣示。地方政府对本行政区环境质量的责任最初是以地方政府对本行政区的大气环境质量责任的形式出现的。2000年修订的《大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法(2000)》)第3条第2款规定：“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责”。该条加给“地方各级人民政府”的责任，按照后来的立法所做的补充完善，就是“对本辖区的大气环境质量”的责任，简称地方政府大气环境质量责任。在《大气污染防治法(2000)》之后，其它一些环境保护单行法也对地方政府设定了环境质量责任。例如，2008年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订的《水污染防治法》(以下简称《水污染防治法(2008)》)第4条第2款规定：“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”如果说《大气污染防治法(2000)》《水污染防治法(2008)》都是适用于特定污染防治事务领域的环境保护单行法，它们规定的地方政府环境质量责任还都是地方政府对特定污染防治事务领域内的环境质量的责任，那么，《环保法(2014)》是我国环境保护法部门中具有环境保护基本法形式特征的一部法律，其规定的地方政府环境质量责任是地方政府对环境保护所有事务领域(包括污染防治、资源损害防治、生态损害防治、气候与地理环境不利变化防治四个领域(4)参见徐祥民主编：《环境与资源保护法学》(第二版)，科学出版社2013年版，第28-30页。)的环境质量的责任。

不管是想建立或理解关于地方政府环境质量责任的学理，还是想了解地方政府环境质量责任制度实施的情况，《大气污染防治法(2000)》(包括后来的修订修正)及其在大气污染防治实践中的实际运行，都是最好的突破口。

一、大气污染防治“行动”中的地方政府责任

在我国各单行环境保护法中率先规定地方政府环境质量责任的《大气污染防治法(2000)》在2015年又经历了一次修订。2015年修订后的《大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法(2015)》)对地方政府大气环境质量责任制度做了进一步加强。在确立了地方政府大气环境质量责任制度的《大气污染防治法》实施以来，我国相继实施了防治大气污染的三次重大行动。按行动起始的时间先后为序，它们依次是：(1)实施2012年9月27日国务院批准的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》(国函〔2012〕146号)；(2)实施2013年9月10日国务院印发的《大气污染防治行动计划》(国发〔2013〕37号)，环保实务界也称其为“大气十条”；(3)实施2018年6月27日国务院印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》(国发〔2018〕22号)。在地域范围上，第二次、第三次行动覆盖全国，第一次行动涉及“19个省、自治区、直辖市”。这三次重大行动毫无疑问是最大规模最具影响力的《大气污染防治法》实施行动。在这些行动中，地方政府环境质量责任制度发挥了怎样的作用，扮演了怎样的角色呢？

(一)《重点区域大气污染防治“十二五”规划》与地方政府大气环境质量责任

先来看《重点区域大气污染防治“十二五”规划》(以下简称《大气“十二五”规划》)。《大气“十二五”规划》由环境保护部、发展改革委、财政部编制，国务院批准实施。作为由国务院批准实施的防治大气污染的规划，它的执行无疑是实施《大气污染防治法》的重大行动。《大气“十二五”规划》也是这样表达的——“根据《中华人民共和国大气污染防治法》……制定《重点区域大气污染防治“十二五”规划》”(5)《重点区域大气污染防治“十二五”规划·前言》。。那么，这一实施《大气污染防治法》的规划是怎样实施地方政府大气环境质量责任制度的呢？以下几点对寻找答案是有帮助的：

1.地方人民政府被宣布为责任主体。《大气“十二五”规划》的规划范围包括京津冀、长三角、珠三角地区和“辽宁中部、山东、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、新疆乌鲁木齐城市群”(6)同②。。规划区范围内的地方人民政府是明确的责任主体。《大气“十二五”规划》第8章“保障措施”明确宣布：“地方人民政府是重点区域大气污染防治规划实施的责任主体”。国务院对《大气“十二五”规划》的批复(以下称《〈大气“十二五”规划〉批复》)也规定：“重点区域各省(区、市)人民政府”是“责任主体”(7)《国务院关于重点区域大气污染防治“十二五”规划的批复》(国函[2012]146号)第4条。。在该规划中，可以看到要求地方人民政府负责完成的任务。比如，“十二五”期间上海市二氧化硫年均浓度要下降11%、二氧化氮年均浓度下降9%、可吸入颗粒物年均浓度下降10%、细颗粒物年均浓度下降6%。(8)《重点区域大气污染防治“十二五”规划》附表3《“十二五”重点区域大气污染防治各省市规划指标》。根据《大气“十二五”规划》，规划范围内的许多城市都有在规划期间应达到的目标。比如，武汉及其周边，除武汉市外，黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁二氧化硫年均浓度要从2010年基础值38微克/立方米、33微克/立方米、21微克/立方米、9微克/立方米、27微克/立方米的基础上，下降7%；二氧化氮年均浓度要从基础值23微克/立方米、22微克/立方米、28微克/立方米、14微克/立方米、23微克/立方米，下降4%；可吸入颗粒物年均浓度要在91微克/立方米、83微克/立方米、101微克/立方米、71微克/立方米、94微克/立方米，下降10%。(9)《重点区域大气污染防治“十二五”规划》附表3《“十二五”重点区域大气污染防治各省市规划指标》、附表4《“十二五”重点区域城市点位数量及空气质量目标考核依据》。湖南省的长沙、株洲、湘潭，山西省的太原、大同、朔州、忻州，陕西省的西安、咸阳、铜川、宝鸡、渭南，山东省的济南、青岛等17市，也都有“十二五”期间要实现的大气污染防治质量目标。

《大气“十二五”规划》关于地方人民政府为责任人的规定、关于地方要达到的大气环境质量目标的规定，是否就能说明地方人民政府就是大气污染防治法规定的大气环境质量责任主体，是否就是地方人民政府履行《环保法(2014)》规定的对本行政区环境质量责任的应然表现呢？

2.实行达标管理。《大气“十二五”规划》第6章“创新区域管理机制，提升联防联控管理能力”规定了8项“创新环境管理政策措施”，其中第8项是“推进城市环境空气质量达标管理”。该项措施要求：“环境空气质量未达标城市人民政府应制定限期达标规划，按照国务院或者环境保护部划定的期限，分别在5年、10年、15年、20年内限期达标。直辖市的限期达标规划，报国务院批准；其他国家环境保护重点城市的限期达标规划经城市所在地省级人民政府审查同意后，经国务院授权由环境保护部批准；其他城市的限期达标规划由省级人民政府批准，并报环境保护部备案。”在这些措施中，“达标”的标准是环境保护部制定的，要求各地方实现“达标”的期限是环保部规定的，“限期达标规划”是国务院或环保部或省级人民政府批准的。在这项“达标管理”制度中，地方政府的“责任”是在规定期限内按照上级批准的规划实现“达标”。这样的“责任”其实就是一项任务，一项以上级的命令的形式下达的任务。这项任务可以概括为：某年度内使大气环境质量达到国家规定标准。“某年度内使大气环境质量达到国家规定标准”是上下级命令服从关系中的一道普通的命令，或者说是由一道普通的命令下达的一项任务。作为下级政府，服从上级政府的命令，这是《宪法》规定的一项义务。(10)《中华人民共和国宪法》第110条第2款规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”不管是《大气污染防治法(2000)》《大气污染防治法(2015)》《环保法(2014)》，还是上文提到的《水污染防治法(2008)》，它们规定的地方政府环境质量责任，都是“维护环境质量”或“提高环境质量的责任”，是“积极责任”“建设性责任”(11)徐祥民：《地方政府环境质量责任的法理与制度完善》，载《现代法学》2019年第3期。，而不是简单地服从上级命令的义务。《大气污染防治法(2000)》等法律对地方政府环境质量的规定绝不是对《宪法》规定的地方人民政府对上级政府的服从义务的简单重复。《大气“十二五”规划》实行的达标管理向地方人民政府提出的那些要求绝不等于《大气污染防治法》等规定的地方政府环境质量责任。

《大气“十二五”规划》向规划区范围内那些省自治区直辖市人民政府、各相关城市人民政府提出的在“十二五”期间要达到的那些目标，与“达标管理”制度中的“达标”一样，都是上级人民政府下达的命令。对这些命令的执行与地方人民政府履行对本行政区的环境质量责任是不同的两回事。

3.《大气“十二五”规划》中的目标考核和奖罚。《大气“十二五”规划》的第8章是“保障措施”。该章的设置目的可以解释为为该规划的有效实施提供保障。它规定的保障措施之一是“严格考核评估”。考核什么，评估什么呢？该章规定，“评估考核”分为年度评估(或考核)和“终期评估”两种。“每年对重点区域大气污染防治规划实施情况进行评估考核”，这是年度评估。“在规划期末”组织开展的评估为“终期评估”。对考核评估的结果，《大气“十二五”规划》规定了两条处理渠道。一条：“向国务院报告”；另一条：“向社会公开”。“向国务院报告”其实就是向国务院和国务院相关部委办局报告。报告将产生的结果有两类：第一类，用于对主要领导干部的奖惩。《大气“十二五”规划》宣布要实行“问责制”，要将评估结果“作为地方各级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据”。第二类，用于对行政区的奖惩。《大气“十二五”规划》规定：“对规划完成情况好、大气环境质量改善明显的省(区、市)，环境保护部会同财政、发展改革等部门加大对该地区污染治理和环保能力建设的支持力度，并予以表彰”。这是奖励。《大气“十二五”规划》还规定：“对考核结果未通过的省(区、市)进行通报；对项目进展缓慢、大气环境污染严重的城市，实施阶段性建设项目环评限批，取消国家授予该地区的环境保护方面的荣誉称号。”(12)《重点区域大气污染防治“十二五”规划》第8章第2节“严格考核评估”。环保部等《大气“十二五”规划》编制部门的主张显然得到了国务院的认可。《〈大气“十二五”规划〉批复》不仅确认重点区域各省(区、市)人民政府是《大气“十二五”规划》实施的责任主体，而且要求环境保护部等“强化目标责任考核”，对《大气“十二五”规划》实施情况进行年度考核。此外，《〈大气“十二五”规划〉批复》对发挥“中央财政”在《大气“十二五”规划》实施中的作用还提出了“以奖代补”、“以奖促防”、“以奖促治”等工作“方式”。(13)《国务院关于重点区域大气污染防治“十二五”规划的批复》(国函[2012]146号)第4条、第5条。

《大气“十二五”规划》规定的以对地方人民政府及其主要领导(或也可能涉及相关职能部门主要领导)的奖惩为保障手段的所谓“责任”就是上级下达的任务，对它们要“问”的“责”就是是否完成了上级下达的任务。

《保障措施》规定的措施是对整个《大气“十二五”规划》的保证措施。这些保障措施要保障的不是地方人民政府履行对行政区的大气环境质量责任，而是下级人民政府执行上级人民政府的命令。

4.区域管理机制创新。在相关环境法律已经规定了地方政府环境质量责任的法制背景下出台的《大气“十二五”规划》要求地方政府承担的责任与环境法律规定的环境质量责任明显不属于同类。这一点是确定无疑的，之所以做这样的规定，从《大气“十二五”规划》文本上看，是有原由的。

《大气“十二五”规划》实行的或其宣布的重大创新是实行“区域联防联控工作机制”，也就是其第六章标题所说的“创新区域管理机制”。为什么要实行这样的机制呢？《大气“十二五”规划》在《前言》中明确宣布：“区域性复合型的大气环境问题给现行环境管理模式带来了巨大的挑战，仅从行政区划的角度考虑单个城市大气污染防治的管理模式已经难以有效解决当前愈加严重的大气污染问题，亟待探索建立一套全新的区域大气污染防治管理体系。”《大气“十二五”规划》不只是否定“从行政区划的角度考虑单个城市大气污染防治的管理模式”，青睐跨行政区的“区域大气污染防治管理体系”，而是认为“地方政府对当地环境质量负责”的制度有问题，并且认定的“大气污染防治工作存在的”若干“主要问题”之首是“大气环境管理模式滞后”，进而判定：“按照我国现行的管理体系和法规，地方政府对当地环境质量负责，采取的措施以改善当地环境质量为目标，各个城市‘各自为战’难以解决区域性大气环境问题。”(14)《重点区域大气污染防治“十二五”规划》第1章第3节“大气污染防治工作存在的主要问题”。非常明显，《大气“十二五”规划》并没有忽略相关法律规定的地方政府大气环境质量责任制度的存在。它是明知存在该项制度，而要努力摆脱由“现行的管理体系和法规”决定的“滞后”的“大气环境管理模式”，要对“现行的管理体系和法规”实施“创新”。在这样的“创新”思想指导下制定的《大气“十二五”规划》是很难给地方人民政府环境质量责任制度以应有地位的。

大气污染存在跨行政区的特点。这是环境的自然空间规定性决定的。环境的自然空间规定性原理(15)参见徐祥民、宛佳欣：《环境的自然空间规定性对环境立法的挑战》，载《华东政法大学学报》2017年第4期。支持建立跨行政区的“区域大气污染防治管理体系”。但是，实行区域大气污染防治管理体系并非必须牺牲地方政府大气环境质量责任制度。《大气“十二五”规划》为实行“区域大气污染防治管理体系”而放弃地方政府环境质量责任制度的选择说明，在我国，要让法定的地方政府环境质量责任制度实施起来并不是一件易事。

(二)《大气污染防治行动计划》

《大气“十二五”规划》是实施《大气污染防治法》的规划，但不是实施《大气污染防治法》规定的地方政府大气环境质量责任制度的规划。那么，《大气污染防治行动计划》(以下简称“大气十条”)又是如何对待地方政府环境质量责任制度的呢？

“大气十条”由国务院印发，实施周期为5年，即从2013年至2017年。“大气十条”规定了“大气污染防治行动计划”的“奋斗目标”和“具体指标”等。“大气十条”无疑也要靠地方人民政府实施，而地方人民政府大气环境质量责任制度在“大气十条”中的地位与在《大气“十二五”规划》中的地位相比，没有实质性变化。

在“大气十条”的大多数“条”中，地方人民政府都是处于受体的地位，亦即都是接受命令的一方。比如，要求“全面整治燃煤小锅炉”，规定：“到2017年，除必要保留的以外，地级及以上城市建成区基本淘汰每小时10蒸吨及以下的燃煤锅炉，禁止新建每小时20蒸吨以下的燃煤锅炉”(16)《大气污染防治行动计划》第1条“加大综合治理力度，减少多污染物排放”。。根据这一规定，所有“地级及以上城市”必须停止在“城市建成区”“新建每小时20蒸吨以下的燃煤锅炉”、“基本淘汰每小时10蒸吨及以下的燃煤锅炉”，除非找到有“必要”“保留”的理由。再如，“大气十条”规定实行“大气污染物特别排放限值”制度，而被“大气十条”提到的京津冀等“三区十群”中的47个城市(17)“三区十群”指“京津冀、长三角、珠三角区域以及辽宁中部、山东、湖北武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、乌鲁木齐城市群”(《大气污染防治行动计划》第5条)。必须执行国务院或其相关职能部门规定的“特别排放限值”。又如，“大气十条”提出“大力推广新能源汽车”的要求，并对“北京、上海、广州等城市”提出“每年新增或更新的公交车中新能源和清洁能源车的比例达到60%以上”(18)《大气污染防治行动计划》第1条第3项“强化移动源污染防治”。的具体要求。“北京、上海、广州等城市”必须执行这一要求。

在“大气十条”中，地方人民政府很少被安排在主动地位。其第10条第32项给了地方政府主动地位。该项的完整规定是：“明确地方政府统领责任。地方各级人民政府对本行政区域内的大气环境质量负总责，要根据国家的总体部署及控制目标，制定本地区的实施细则，确定工作重点任务和年度控制指标，完善政策措施，并向社会公开；要不断加大监管力度，确保任务明确、项目清晰、资金保障。”所谓“负总责”就是对“国家的总体部署及控制目标”的实现“负责”，就是用“任务明确、项目清晰、资金保障”等确保“国家的总体部署”亦即上级命令的执行。

“大气十条”比《大气“十二五”规划》更能显示其为国家行动的标志有两点：第一，“目标责任书”。该文件规定，“国务院与各省(区、市)人民政府签订大气污染防治目标责任书”，用“责任书”规定由国务院“分解”给相关省(区、市)人民政府的大气污染防治任务。(19)《大气污染防治行动计划》第8条第27项“分解目标任务”。这就是让地方政府长官立“军令状”。第二，“约谈”。“大气十条”规定：“对未通过年度考核的，由环保部门会同组织部门、监察机关等部门约谈省级人民政府及其相关部门负责人，提出整改意见，予以督促。”“约谈”的背后是处罚。“大气十条”接着规定：“对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对重污染天气的，以及干预、伪造监测数据和没有完成年度目标任务的，监察机关要依法依纪追究有关单位和人员的责任，环保部门要对有关地区和企业实施建设项目环评限批，取消国家授予的环境保护荣誉称号。”(20)《大气污染防治行动计划》第8条第28项“实行严格责任追究”。“军令状”是用来确保上级命令得以执行的工具，不是地方政府履行大气环境质量责任的工具。“环评限批”、“取消荣誉称号”之类的奖惩不管适用多少次，都无助于地方政府履行对本行政区的大气环境质量责任。

在“大气十条”中，地方政府还取得了另一个身份——被监督主体。“大气十条”第7条第23项有如下规定：“加强对地方人民政府执行环境法律法规和政策的监督。”这种监督是必要的，但这种监督显然不是对地方人民政府履行其对本行政的大气环境质量责任的支持。作为被监督的主体，地方人民政府是国家法律、政策的执行者，上级命令的执行者，但不是对本行政区大气环境质量负责的主动行为者。

(三)《打赢蓝天保卫战三年行动计划》

《打赢蓝天保卫战三年行动计划》(以下简称《蓝天保卫战三年计划》)不管是在实施时间上，还是内容上，都是“大气十条”的继续，与“大气十条”和《大气“十二五”规划》相比，其最大的变化是治污力度大幅加强。《蓝天保卫战三年计划》中的一个提法反映了它的特点，即“铁腕治污”(21)《打赢蓝天保卫战三年行动计划》第9条第34项。。地方人民政府如何履行其大气环境质量责任呢？以下几个方面或许可以用来回答这个提问。

1.完善责任清单，健全责任体系。《蓝天保卫战三年计划》第10条“明确落实各方责任，动员全社会广泛参与”提出“加强组织领导”的要求。所谓“加强组织领导”就是加强对“本行动计划”实施的“组织领导”，而“组织领导”的基本方式是明确各部门、各地方对实施“本行动计划”的责任，“完善有关部门和地方各级政府的责任清单，健全责任体系”，其中包括“细化分工任务，制定配套政策措施，落实‘一岗双责’”；明确“地方各级政府”“主要领导”是“打赢蓝天保卫战”“本行政区域第一责任人”；“建立完善‘网格长’制度，压实各方责任”(22)《打赢蓝天保卫战三年行动计划》第10条第36项“加强组织领导”。。

2.环保督察。完善责任清单，健全责任体系，不等于责任的履行。于是，《蓝天保卫战三年计划》为让被“压实”了“责任”的各方履行责任，实行强有力的督察——将“有关地方和部门的落实情况”，“纳入国务院大督查和相关专项督查，对真抓实干成效明显的强化表扬激励，对庸政懒政怠政的严肃追责问责”(23)同②。。《蓝天保卫战三年计划》规定，要“深入开展环境保护督察。将大气污染防治作为中央环境保护督察及其‘回头看’的重要内容，并针对重点区域统筹安排专项督察，夯实地方政府及有关部门责任。针对大气污染防治工作不力、重污染天气频发、环境质量改善达不到进度要求甚至恶化的城市，开展机动式、点穴式专项督察，强化督察问责。全面开展省级环境保护督察，实现对地市督察全覆盖。建立完善排查、交办、核查、约谈、专项督察‘五步法’监管机制。”(24)《打赢蓝天保卫战三年行动计划》第9条第35项“深入开展环境保护督察”。

3.考核问责。“督察”还不是“铁腕”的硬武器。硬武器是“问责”。《蓝天保卫战三年计划》规定：“将打赢蓝天保卫战年度和终期目标任务完成情况作为重要内容，纳入污染防治攻坚战成效考核，做好考核结果应用。”这里的“应用”就是兑现奖惩，与《大气“十二五”规划》规定的相类似的奖励和惩罚。

不管是把实施《蓝天保卫战三年计划》看作是中央政府下达的命令，还是把它比喻为一场战役(“蓝天保卫战”)，明确下级的责任、对执行命令的情况实施督察、按照督察考核的结果实施奖惩，都是正常的、必要的。我国相关环境保护单行法、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等文件，也都可以对这些督察、奖惩提供支持。但是，实施督察、奖惩的合理性、必要性不会自然成为忽略地方政府环境质量责任制度的理由。

《大气“十二五”规划》、“大气十条”、《蓝天保卫战三年计划》与规定了地方政府大气环境质量责任的《大气污染防治法》并行实施近10年。在这期间，地方政府都被合理合法地置于受命者的地位，而它们的对本行政区大气环境质量负责的责任主体这一法律身份却没有得到应有的显示。《大气“十二五”规划》关于“创新区域管理机制”的规定还说明，没有给地方政府大气环境质量责任主体以应有显示不是因执行任务奋不顾身而造成的忽略。

二、地方经济社会发展规划中的地方政府大气环境质量责任

地方人民政府对本行政区大气环境质量责任的履行应当表现在其施政规划或计划中，因为在人民代表大会制度下，政府的履责行为应当经人民代表大会审议通过。行政区的人民和代表行政区人民的地方人民代表大会也会以决议、决定等方式对地方政府履行责任提出要求，因为人民代表大会制下的民主决策一般都以会议形式实现。在我国的政治实践中，地方国民经济和社会发展规划是地方政府为履行大气环境质量责任而设计的大气环境治理行动计划与行政区人民对地方政府提出的改善大气环境质量的要求两者汇聚的地方。从地方国民经济和社会发展规划中既可以看到政府履行大气环境质量责任的打算，也可以看到地方人民对政府履行该责任提出的要求。笔者主张建立的环境保护“在规划”(即在《国民经济和社会发展规划》)的“经济社会发展与环境保护规划制度”是地方政府履行环境质量责任的重要制度。(25)徐祥民：《地方政府环境质量责任的法理与制度完善》，载《现代法学》2019年第3期。这项制度在我国地方近期制定的国民经济和社会发展规划中有怎样的表现呢？

下面我们到山东省17市(2019年1月莱芜市划归济南管辖之前山东省17个市，其中2个副省级市，15个地级市)的国民经济和社会发展“十三五”规划纲要中去寻找答案。从大气污染防治的实践来看，确定大气环境质量责任的履行目标、评价大气污染防治工作效果等主要使用两类指标。一类是防治大气污染行动指标。主要表现为减排行动或减排措施的尺度。另一类是大气环境质量改善指标。主要表现为大气环境质量改善欲实现的数量指标。前一类，防治大气污染行动指标，即减排指标。从大气污染防治实践来看，减排指标又可分为两种。一种是采取怎样的行动，一种是相关行动将要达到的“刻度”。比如提高公交车对城市交通的服务能力(以便减少小轿车等的使用)是减少大气污染物排放的行动，可简称为“减排活动”；而确定公交车在城市交通服务中的占比，比如50%，则是减少大气污染物排放的“刻度”，可简称为“减排规模”或“减排数量”。后一类，大气环境质量改善指标，也可称为“空气质量”指标。对“空气质量”指标，社会大众已经习惯了以下两种具体指标：一种是大气中污染物质含量指标，可称“污染物含量”指标；一种是对大气中各类污染物质做综合评估后的大气环境质量等级指标，可称“大气质量等级”指标。而“污染物含量”指标既可以是多项污染物质的含量指标，也可以是单项污染物质的含量指标。山东省17市的“十三五”规划是怎样运用这些指标确定地方政府大气环境质量责任的呢？

山东省17市的“十三五”规划都对环境保护事务做了规定，而且，除个别地市对污染防治做总括性规定外，都对大气污染防治做了专门的规定。但是，用以明确地方人民政府大气环境质量责任的，或规定本行政区大气环境质量改善计划的那些指标，在17市的规划文件中却远非广泛存在(详见表1)。对17市的“十三五”规划大气环境质量目标设置情况可以做如下归纳：第一，山东全省对“空气质量”和“减排”两类指标的四种指标，即(1)“污染物含量”指标、(2)“优良天数”指标、(3)“减排活动”指标、(4)“减排数量/规模”指标，都做了规定的，只有两个地市，即淄博市和聊城市。第二，没有规定“空气质量”指标的城市有8个。它们是济南、青岛、烟台、泰安、莱芜、临沂、滨州、菏泽。第三，没有规定“减排数量/规模”指标的城市有8个。它们是：青岛、枣庄、烟台、泰安、威海、日照、德州、滨州。第四，既没有规定“污染物含量”指标和“优良天数”指标，也没有规定“减排数量/规模”指标的城市有4个。它们是：青岛、烟台、泰安、滨州。

表1 山东省17市“十三五”大气环境质量目标设定情况简表

根据这四项归纳结果可以做出如下判断：17市“十三五”规划中的大气环境质量目标无法成为地方政府履行对本行政区大气环境质量责任的依据。不管是济南、青岛、烟台、泰安、莱芜、临沂、滨州、菏泽等没有规定“空气质量”指标的城市，还是青岛、烟台、泰安、滨州等既没有规定“污染物含量”指标和“优良天数”指标，也没有规定“减排数量/规模”指标的城市，其政府都无法从本市的“十三五”规划获得用以实现环境质量目标的人力物力财力等支持。

根据上述四项归纳结果可以做出如下推断：这些城市并没有把规定大气环境质量目标看作是执行《大气污染防治法》第3条第2款的行为。不管是起草“十三五”规划的各地市人民政府，还是批准“十三五”规划的各地方权力机关，都没有把“十三五”规划中关于大气环境质量的那些规定与以下规定联系在一起——“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量……”(26)《中华人民共和国大气污染防治法(2015)》第3条第2款。

17市一些“十三五”规划的某些规定或处理也可以用来证明这一推断。首先，许多城市对与大气环境质量有关的“规划”都只是一笔带过，完全没有执行法律的应有的那种严肃认真。一份“规划纲要”规定大气污染防治的内容仅有194个字，其中包括“加强……继续……有效遏制……全面推进……鼓励实施……加快……加大……综合推进……加快淘汰……”(27)《泰安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》.http://www.tafgw.gov.cn/contents/5/1198.html,2016-03-30/2016-05-11.第八篇《建设生态文明》第29章“加强重点污染防治”。等语句。这还不是字数最少的，有的“规划”与大气直接相关的规定仅有187个字(28)《烟台市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第9章第1节“创天蓝水清环境”.http://www.yantai.gov.cn/art/2019/1/2/art_27460_2599075.html,2019-01-02/2019-01-02.、175字(29)《滨州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第5章第20节“加大环境保护力度”.http://binzhou.gov.cn/zwgk/news/detail?code={f25abc48-b7f4-4907-81fe-22df7396bdc7},2016-04-01/2016-04-04.。其次，在17市的“十三五”规划中，有近半数都把与大气环境质量有关的规划内容说成是执行上级的安排，而非对本行政区大气环境质量的一次规划安排。比如，某市“十三五”规划规定：要“强化污染治理，推进大气固废污染防治。多管齐下治理雾霾，深入落实大气污染防治行动计划，深度治理钢铁、陶瓷、焦化和石化、有机化工等高排放行业……”(30)《临沂市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第13章第3节“加强资源节约污染防治”.http://zcglpx.lyu.edu.cn/12/5c/c7232a70236/page.htm,2016-03-24/2017-05-04.。该规划要“深入落实”的应当就是《大气行动计划》。再如，某市“十三五”规划在“加大环境治理力度”的标题下提出：“深入实施大气污染防治”，其中包括“深入实施大气污染防治行动计划，实行区域联防联控，重点推进工业废气”。(31)《枣庄市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第5章第2节“加大环境治理力度”.http://www.ahmhxc.com/shisanwu/4815.html,2016-03-03/2016-08-25.与“实行区域联防联控”语句相连的“大气污染防治行动计划”一定就是国发〔2013〕37号发布的《大气污染防治行动计划》。又如，某市“十三五”规划设“加强大气污染防治”一节，该节规定：“严格落实《山东省2013-2020年大气污染防治规划》”“到2020年，空气环境质量实现省政府要求的目标，基本达到国家二级标准……完成国家和省下达的‘十三五’总量减排任务。”(32)《聊城市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第19章“加强环境综合治理”.http://fgw.liaocheng.gov.cn/zwgk_12265/fgyw/fzgh/201604/t20160421_1626135.html,2016-03-23/2016-04-21.该市规划中有三项指标都来自于中央政府或省政府。第一项指标：《山东省2013-2020年大气污染防治规划》的要求；第二项指标：“国家二级标准”这一“省政府要求的目标”；第三，国家和省下达的“十三五”总量减排任务。在该市规划中既有减排指标，又有空气质量指标。虽然本文所说的反映大气环境质量的两类指标在该市规划中都出现了，但是，该市规划中的指标来自中央政府和山东省政府，而非该市政府的履责意愿或该市权力机关基于本市的情况提出的要求。值得注意的是，并非只有个别城市做这样的规划。在全省17市中，有8个城市，约占山东省17市的1/2，都将规划目标明确地宣布为上级下达的指标。这样的规划显然无法反映本行政区对大气环境质量的要求。

①本表中凡未标明时限的指标都指2020年的指标。

质量城市空气质量减排污染物含量优良天数减排活动减排数量/规模东营细颗粒物浓度削减25%以上。“蓝天白云、繁星闪烁”天数显著增加。大气污染防控。城市公交全部更新为新能源汽车。烟台无无加强大气污染防治。无潍坊全市空气质量比2010年改善50%左右。无(1)加大结构性污染治理力度;(2)加大大气污染治理力度。新能源汽车推广数量比2015年增长2倍以上,公共领域新能源汽车比例达到50%以上。济宁空气环境质量超过全省平均水平。无(1)推动能源消费革命;(2)倡导低碳文明生活。(1)煤炭消费总量控制在省下达的任务目标以内;(2)“关停小火电机组100万千瓦”;(3)“可再生能源装机比重达到12%左右”;(4)中心城区公共交通机动车出行分担率达到20%。泰安无无加强大气污染防治。无威海在全省率先达到国家二级标准。无加大环境治理力度。无日照空气质量在全省率先达标。无推进重点领域污染防治。无莱芜无无共同推进大气污染防治。区域内均不再审批钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等产能过剩行业新增产能项目。临沂无无(1)强化污染治理,推进大气固废污染防治;(2)强化能耗控制,推动重点领域节能减排。全市能源消耗总量控制在3100万吨标准煤以下,单位地区生产总值能耗降至0.65吨标准煤左右。德州无环境空气质量明显改善,“蓝天白云、繁星闪烁”天数占全年比例达到50%以上。全面落实《德州市蓝天行动计划》。无聊城全市环境空气质量比2010年改善50%左右,基本达到国家空气质量二级标准。环境空气质量(微克/m倕)PM10,70;PM2.5,35;SO2,60;NO2,40。加强大气污染防治。(1)万元GDP能耗低于0.6吨标准煤,达到全面建成小康社会要求;(2)完成国家和省下达的“十三五”总量减排任务;(3)淘汰全市30万千瓦以下小燃煤机组;(4)2018年年底前,全市所有燃煤机组达到超低排放标准;(5)2018年底前,市县城区、居民集中区化工企业完成搬迁、转产或关闭。滨州无无综合防治大气污染。无菏泽无无(1)加快重点行业脱硫脱硝、除尘、燃煤机组(锅炉)超低排放改造工程建设,推进挥发性有机物、有毒有害气体污染治理,建立泄露检测与修复工程,实施挥发性有机化合物全过程污染控制;(2)其它。完成省下达的主要污染物排放总量控制目标。

不管是对山东省17市做全称判断，还是分别讨论17市中的具体城市，以17份“十三五”规划为分析对象，能得出的结论都只能是：相关地方行政区的国民经济和社会发展规划既没有做实施《大气污染防治法》规定的地方政府大气环境质量责任制度的明确表达，也无法实际地成为地方政府履行对本行政区大气环境质量责任的依据。

三、大气污染防治地方法规中的地方政府大气环境质量责任

2015年修改的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法(2015)》)赋予省会城市、“较大的市”之外的“设区的市”(以下简称“新增地方立法权主体”)就环境保护事项等制定地方法规、规章的权力(第72、82条)。这是法律赋予地方国家机关的与环境质量责任这一“建设性责任”“相匹配”的“建设性权力”(33)徐祥民：《地方政府环境质量责任的法理与制度完善》，载《现代法学》2019年第3期。。这项“建设性权力”的运用情况怎样，对这项“建设性权力”的运用给地方政府大气环境质量责任的履行提供了怎样的帮助呢？

地方立法在加强地方政府大气环境质量责任制度，从而也就是地方政府环境质量责任制度(地方政府大气环境质量责任制度与地方政府环境质量责任制度在原理上完全相同，在以下的讨论中不再加以区分)建设上的主要功能有以下三个方面：第一，确定大气环境质量目标的程序。在地方政府负有提高或改善大气环境质量责任的制度前提下，如何确定本行政区的大气环境质量目标是让该项制度运行起来的关键。有了目标，政府履责才有目标，政府的肩上才有了具体的担子。第二，建立适合本行政区大气污染防治需要的总行为控制制度，包括确定总行为控制总量的办法。在我国各地大气环境质量普遍较差、长期治理成效不彰的条件下，提高或改善大气环境质量的，从而也就是实现第一项所说大气环境质量目标的有效制度是污染物排放总行为控制制度，也就是上述“大气十条”等实际使用了的制度。(34)参见徐祥民、姜渊：《对修改〈大气污染防治法〉着力点的思考》，载《中国人口·资源与环境》2017 年第9 期。实施污染物排放总行为控制制度意味着对辖区内居民、企业事业单位等与污染物排放有关的行为的限制。地方政府为了实现本行政区已经确定的大气环境质量目标而对居民、企业事业单位实施限制，尤其是实施超出中央立法设定范围的限制，需要先行获得本地地方立法及其所规定的总行为控制程序、尺度等的支持。第三，授权政府开展跨行政区合作。由于环境的自然空间规定性，具体的地方政府要提高或改善本辖区的大气环境质量，需要与相邻地方开展跨行政区域合作，包括防治大气污染的行动在步调、尺度上的协同等。在中央立法没有提供具体行为规范的情况下，只有地方立法建立了大气污染防治跨区域合作制度，本地政府与相邻地方的政府实施大气污染防治合作才有行动依据。

截至2019年12月底，全国“新增地方立法权主体”颁布的以防治大气污染为立法目的的地方法规共32项。(35)该数字仅限于以大气污染防治为立法目的的地方立法，包括称为“大气污染防治条例”或“实施《中华人民共和国大气污染防治法》办法”“散煤污染防治条例”“燃煤污染防治条例”“工业企业大气污染防治”等的法规，不包括涉及大气污染防治的法规，比如治理扬尘污染、畜禽养殖污染的法规，管理烟花爆竹燃放等的法规。这些大气污染防治地方法规(以下不加限定的“大气污染防治地方法规”均指这一批地方法规或其中的某部或某些部)似乎没有很好地发挥其在地方政府环境质量责任制度建设上的功能。

(一)关于确定大气环境质量目标的程序。

前已述及，山东省17市“十三五”规划对大气环境质量目标的规定参差不齐，没有把规定大气环境质量目标看作是对《大气污染防治法》相关条款的执行。出现这种状况不是偶然的。“新增地方立法权主体”颁布的大气污染防治地方法规，专门制定的适用于具体行政区的大气污染防治法，也没有把确定大气环境质量目标当作实施作为上位法的《大气污染防治法》的重要任务。在相关大气污染防治地方法规中，与大气环境质量目标相关的规定主要有以下几种：第一种，上级下达的大气环境质量改善或大气环境治理任务。比如，《保定市大气污染防治条例》第11条规定：“市、县级人民政府应当按照国家、省大气污染防治目标要求，制定大气环境质量限期达标规划和大气污染防治年度实施计划，并采取严格的大气污染控制措施，按期达到规定的大气环境质量标准。”第二种，大气污染防治目标责任制。比如，《铜川市大气污染防治条例》第6条规定：“本市实行大气环境保护目标责任制和考核评价制度”。第三种，职责分工。比如，《石嘴山市工业企业大气污染防治条例》第7条第1款规定：“市、县(区)人民政府负责辖区工业企业大气污染防治工作。”接下来的第2款和第3款规定：“生态环境主管部门对工业企业大气污染防治实施统一监督管理。”“发展改革、工业和信息化、公安、市场监管、应急管理、住建、自然资源、交通、科技、气象等相关部门应当依法在各自职责范围内对工业企业大气污染防治实施监督管理。”该条规定的政府“负责”就是“分工”。在该条中，政府、“生态环境主管部门”和其它“相关部门”在“工业企业大气污染防治工作”中各有不同分工。

非常明显，各“新增地方立法权主体”颁布的大气污染防治法规没有对确定本行政区的大气环境质量目标提供程序性遵循。虽然许多部大气污染防治地方法规都确定了“大气污染防治应当以改善大气环境质量为目标”的原则，做了“市、县(市区)人民政府对本辖区的大气环境质量负责”(36)《聊城市大气污染防治条例》第5条。或“本市各级人民政府对本行政区域的大气环境质量负责”(37)《铜川市大气污染防治条例》第4条。等规定，对政府做了“根据本行政区域大气环境质量状况，调整产业结构，优化产业布局”(38)比如，《邢台市工业企业大气污染防治条例》第4条：“市、县级人民政府应当将工业企业大气污染防治工作作为大气污染防治工作的重点，根据本行政区域大气环境质量状况，调整产业结构，优化产业布局，改善大气环境质量。”等有利于政府履行大气环境质量责任的授权，但它们没有为如何确定本地市大气环境质量目标，从而把法律规定的大气环境质量责任转化为本行政区政府的具体责任做有针对性的制度建设。

(二)关于大气污染物排放总行为控制制度建设

许多部大气污染防治地方法规都采用了总行为控制原理，接受大气污染物排放总行为控制制度。有的宣布实行“重点大气污染物排放总量控制制度”(39)《聊城市大气污染防治条例》第12、13条。，有的规定实行“煤炭消费总量控制”(40)《晋城市大气污染防治条例》第24条。，有的虽未宣布实行总量控制，但规定“控制或者逐步削减大气污染物的排放量”(41)《长治市大气污染防治条例》第4条。，还有的虽未规定实行污染物排放总行为控制制度但把“组织实施重点大气污染物排放总量控制”确定为生态环境主管部门的“职责”(42)《吕梁市大气污染防治条例》第5条第5项。。然而，这些规定并未成为地方政府履行大气环境质量责任的帮手。

出现在“新增地方立法权主体”颁布的大气污染防治地方法规中的污染物排放总行为控制的基本功能有二。其一，执行中央或省下达的减排指标的工具。其二，市级政府指挥所属区县实施减排的工具。先来看第一项功能。以《朔州市大气污染防治条例》为例。该条例第9条规定：“市人民政府应当根据省人民政府确定的重点大气污染物排放总量控制指标，结合本市环境质量状况、产业结构，制定重点大气污染物控制或者削减计划。”该条例中的控制“总量”不是来自本行政区确定的大气环境质量目标，而是由“省人民政府”确定的“重点大气污染物排放总量控制指标”。出现在该条中的“本市环境质量状况、产业结构”是在“制定重点大气污染物控制或者削减计划”时须考虑的因素，但考虑这些因素不是服务于实现出于本行政区需要的环境质量改善目标，而是为了便于完成上级分派给的“重点大气污染物排放总量控制指标”。其它一些地方大气污染防治法规规定的“重点大气污染物总量控制目标”(43)《聊城市大气污染防治条例》第12条。或“重点大气污染物排放总量控制指标”(44)《阳泉市大气污染防治条例》第9条。等，也都是上级下达的指标。再来看第二项功能。以《长治市大气污染防治条例》为例。该条例第9条规定：“本市实行重点大气污染物排放总量控制制度。”该条例建立的“总量控制制度”是用来约束下级政府的制度。其第9条第2款和第3款规定：“市人民政府应当对省人民政府下达的大气污染物排放总量控制指标逐级分解落实到县(区)人民政府。”“县(区)人民政府应当将重点大气污染物排放年度总量控制指标分解到排污单位。”地市级如果不能完成上级下达的“大气污染物排放总量控制指标”，那就是失职，就是执行命令残缺，就可能遭到“约谈”或承受其它不利后果。地市级政府把“大气污染物排放总量控制指标”分解给下级政府，就是用包括“约谈”(45)《长治市大气污染防治条例》就有“市人民政府生态环境主管部门应当会同有关部门”“约谈”相关县区市“主要负责人”(第14条)的规定。在内的办法促使下级政府完成分解指标。

在这些法规中，尤以《长治市大气污染防治条例》第9条为典型，构建了一个污染物排放控制总量逐层分解的模型。这个模型符合总行为控制原理，但却不能对地方政府履行大气环境质量责任提供服务。它的分解起点是“省人民政府”下达给长治市的指标，而不是根据长治市改善大气环境质量的需要而确定的数字，不是长治市政府履行大气环境质量责任的自主选择或长治市权力机关向政府提出的要求。来自上级的“重点大气污染物排放总量控制指标”是大气污染防治地方法规制定时接受的既存事实，(46)例如《蚌埠市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》(相关规定在第11条等)、《邢台市工业企业大气污染防治条例》(相关规定在第10条)等。而这些法规除了以立法的形式向政府明确执行上级下达指标的任务之外，还为地市级政府设置了便于完成这个指标的工作方案——向下级分解。不管是地市政府执行上级政府下达的指标，还是向下级分解来自上级的总量控制指标，以上级下达的指标为“分解起点”的分解模型都不是地方政府履行大气环境质量责任的工具，而是各级政府完成上级下达任务的工具。

(三)关于大气污染防治跨行政区合作制度建设。

尽管“新增地方立法权主体”颁布的大气污染防治地方法规已经有30余部，但已颁布的法规中很少见关于与相邻地市开展协作或其它形式合作的规定。跨区域合作条款在这批法规中属于“例外”规定。“例外”规定有以下两种类型。一种类型是：以处理产业布局为中心的大气污染防治跨地市合作。属于这种类型的有两部法规。其一，《三门峡市大气污染防治条例》。该条例第8条规定：“市人民政府有关部门在实施产业转移的承接与合作时，应当执行国家和省有关产业结构调整规定和准入标准，统筹考虑与汾渭平原城市以及其他相邻城市大气污染防治的协调合作。”其二，《保定市大气污染防治条例》。其第46条规定：“承接北京、天津相关产业转移时，对区域大气环境质量有重大影响的建设项目应当进行会商”。另一种类型，大气污染防治工作跨地市联防联控。《菏泽市大气污染防治条例》属于这种类型。该条例第19条规定：“市人民政府应当加强与周边市的大气污染联防联控工作，推动节能减排、产业准入、落后产能淘汰、环境监测和污染治理的协调工作，定期研究解决大气污染防治重大事项，建立大气污染预警联动应急响应机制，开展市际大气污染联合防治。”不管是按照大气污染防治工作需要而开展大气污染防治跨地市联防联控，还是为了产业转移和大气污染防治两者的统筹安排而实行跨地市合作，都符合环境的自然空间规定性，符合大气运动的规律，都是为具体行政区实现大气环境质量改善而为的积极的制度建设。

然而，三个市的立法在32部地方法规中不仅形单影只，而且都是未得回应的呼喊。《三门峡市大气污染防治条例》要求本地政府谋求与“汾渭平原城市以及其他相邻城市”开展“协调合作”，而“汾渭平原城市以及其他相邻城市”的立法没有对跨地市“协调合作”做出响应。汾河平原上的晋中市颁布了作为32部大气污染防治地方法规的《燃煤污染防治条例》，而该条例没有任何条款涉及或包含跨地市合作。渭河平原上的城市，包括属于渭河流域的铜川市等没有以立法的形式对三门峡市的立法做出应和。与三门峡市相邻的其它城市，比如同属河南省的城市，包括漯河市、焦作市等，在其所颁布的大气污染防治法规中也没有对政府做开展跨地市合作的授权。菏泽市在条例中做了开展跨地市合作的规定，而周边的城市，不管是山东省的济宁市、聊城市，还是河南的濮阳市、商丘市，江苏省的徐州市、淮北市等，都没有与之相同或相近的立法安排。总之，菏泽、三门峡、保定三城市所作的开展跨地市合作的规定，都处在“孤掌难鸣”的境地。

结语

立法是建立新制度的最有效手段。然而，《大气污染防治法》建立的地方政府大气环境质量责任制度、一些大气污染防治地方法规宣布实行的地方政府大气环境质量责任制度并未因法律的规定或宣告而自然成为实际运行的大气污染防治制度。由中央国家机关组织实施的执行《大气污染防治法》的多次大气污染防治行动，没有产生“激活”《大气污染防治法》规定的制度的作用。从本文选取的样本省的情况来看，作为地方各项事业行动依据和力量来源的地方国民经济和社会发展规划没有真正承接实施《大气污染防治法》的任务，没有为地方政府展示作为本地大气环境质量责任主体的履责能力提出要求、提供条件。“新增地方立法权主体”颁布的大气污染防治地方法规没有做把上位法规定的地方政府大气环境质量责任变成在本地高效运行的制度的努力。在我国，要让《大气污染防治法》建立的地方政府大气环境质量责任制度，把《环境法(2014)》建立的地方政府环境质量责任制度真正运行起来，还要实施更多的建设。