从上海垃圾分类探索城市垃圾分类的出路

张赟 吴云清

（南京工业大学测绘科学与技术学院，江苏南京211800）

1 引言

垃圾分类，是指按照一定准则将性质相似的垃圾进行分类储存、投放和搬运。对生活垃圾进行分类处理、资源再生，最终进行无害化处理，可带来社会、经济、生态三方面的效益。

实行垃圾分类是一种必然趋势，我国正处于试点阶段，与发达国家差距明显。因此将国内外垃圾分类进行对比研究，显得尤为重要。我国学者对垃圾分类的相关研究大多开始于20 世纪80 年代，从研究视角剖析，目前国内对于垃圾分类的研究可分为以下几个方面：一是从立法角度，严小芸分析了我国现有的城市生活垃圾减量化的法律制度，突出了立法体系完善的重要性［1］；二是从管理模式角度，卢垚总结了发达国家和地区的垃圾分类管理经验，对中国垃圾分类的管理方案提出建议［2］；三是从公众角度，刘梅指出做好垃圾分类，首先要提高公众的环保意识，通过大量的宣传教育手段来提高人们的垃圾分类意识［3］。

西方国家从20 世纪初就已经出现了垃圾分类的苗头，经过长时间的经验积累与不断完善，其垃圾分类收集的体系已非常成熟。文献分析发现，国外学者着重探讨影响垃圾分类行为的动因，可分为以下几个方面：一是民众的垃圾分类知识储备。J.Miliute－Plepiene 等通过重点调查居民对垃圾分类的态度和看法，发现环境知识的增加是居民个人垃圾分类习惯改变的主要原因［4］。二是垃圾分类回收设施的便利性。Joanne Vining 等认为提供分类垃圾箱或设置方便快捷的垃圾投放点能鼓励居民实施垃圾分类行为［5］。三是公众健康风险认知。Michele Tonglet 等研究发现居民在决定是否参与垃圾分类时，会重点关注垃圾分类与生活健康问题［6］。

2019 年上海市提出强制性垃圾分类处理，在上海市及国内其他地区引起了较大的反响，居民态度不一。基于此，本文将分析部分发达国家和地区生活垃圾的处置方法，结合上海垃圾处理现有情况，提出相关的对策和建议，以期为我国未来城市的垃圾分类处理与管理提供借鉴。

2 上海城市垃圾处理的现状研究

20 世纪80 年代初国内才全面开展垃圾收集工作，20 世纪90 年代才有了规范的无害化处理。2000年上海被确定为全国实行垃圾分类的8 个试点城市之一，2009 年上海为迎接世博会的到来，推出了“绿色账户”的措施，以积分的形式鼓励居民源头分类投放，沿用至今［7］。2019 年7 月1 日，上海开始普遍推行强制垃圾分类。上海垃圾分类工作实施以来，先以从上而下的政策管理，为垃圾分类工作指明方向，经过全面准确的宣传动员教育，再以由下而上的基层创新实践推动垃圾分类体系不断完善，基本实现了预期目标，成果显著，但也暴露出一些问题。

2.1 公共机构垃圾分类效果不理想

2019 年11 月14 日上海市政府发布的《关于本市推进生活垃圾全程分类管理情况的报告》中指出，全市1.2 万个居住区达标率由2018 年底的15%提升到90%，但餐饮场所、菜场、机场、车站等公共特征明显的单位垃圾分类达标率明显落后于居民区；医院和学校垃圾分类总体情况在单位分类中居于中等水平。少数单位对垃圾分类的认识还不到位，参与的积极性不高，整体工作成效不明显。

2.2 长效机制亟待建立

基于“上海垃圾分类”的百度指数，分析国内城市对“上海垃圾分类”的网络关注度，结果发现：（1）国内城市对“上海垃圾分类”的网络关注度存在较大差异，华东和华南最高，华北、华中次之，东北和西北最低；（2）2019 年7 月至12 月，“上海垃圾分类”的网络关注度在7 月1 日达到最高，随后整体呈下降趋势（见图1）。不难看出，在全国范围内推行垃圾分类是一个循序渐进的过程，需要以沿海城市带动内陆城市，不断深入直至全面普及。而随着垃圾分类推行的时间变长，人们的网络关注度也会随之降低，因此建立垃圾分类长效机制是亟待攻克的难题。上海市垃圾分类实施近半年，仍有部分居民环保意识薄弱，存在抵触情绪，需要社区志愿者在垃圾库房旁监督引导。以上海市徐汇区枫林街道为例，街道在105 个垃圾库房都安排了库长，耐心细致地宣传动员。

图1 “上海垃圾分类”百度搜索指数

2.3 末端处置产能存在缺口

上海市湿垃圾分量远超预期，湿垃圾的末端处置能力尚有不足［8］。据统计，2019 年7 月上海湿垃圾日均分出量约8 200 t，干垃圾日均末端处置量为1.71 万t［9］，而目前干垃圾焚烧和湿垃圾资源化利用能力为2.435 万t/d，可见仍有部分干湿垃圾最终不能有效处理。由于“邻避效应”［10］、属地责任落实不到位等因素，个别湿垃圾处置设施和干垃圾焚烧设施建设进度滞后。特别是湿垃圾规划处理能力不足，难以满足实际需求。一些湿垃圾就地处理的小型设施容易因产生的污水、臭气得不到治理而造成二次污染。

2.4 再生资源回收存在瓶颈

目前，资源回收及利用企业普遍面临用地难、税收负担重、物流成本高、利润较低等问题，长远发展较为困难［11］。回收体系与后续的循环利用还没实现有效对接，废玻璃、废织物等低价值回收物回收率较低，多是作为普通垃圾进行填埋和焚烧处理。湿垃圾资源化用于林地土壤改良和农田有机肥的科学标准仍待进一步检验，有毒有害垃圾面临无处可放的窘境。

因此，上海市的强制垃圾分类处理虽已渐次展开，垃圾全程分类收运体系基本形成，但还存在着诸多问题，应清醒地认识到短板与不足，给予足够重视，及时跟进，重点突破。

3 发达国家城市垃圾分类相关经验

相比较而言，发达国家在20 世纪初就开始推行垃圾分类政策，经过末端处理阶段（20 世纪50 年代至70 年代）、源头防治阶段（20 世纪80 年代至90年代）和循环利用阶段（20 世纪90 年代末至今）［12］，其垃圾分类收集的体系已非常成熟。因此将国内外垃圾分类进行对比研究，借鉴发达国家和地区的经验，对指导未来我国的垃圾分类、处理工作显得尤为重要。

3.1 重视源头分类处理

发达国家和地区重视在源头进行减量化处理，各国根据实际国情有不同的处理方法。“源头粗分，后集中分选”是美国各州都致力推进的主要垃圾分类方式。美国大部分地区对可回收垃圾不进行分类或者只是简单粗分，在指定时间由垃圾车运至材料回收利用设施（Material Recycling Facility，MRF）进一步细分。此种方法容易实施，易于被民众接受。而日本、德国等国家采用的源头精分方式，可减少后续处理的工作量。德国将产品在生产和流通过程中产生的垃圾进行分类，从而在源头就实现了垃圾的减量化。

3.2 拥有先进的管理战略和完善的奖惩机制

美国政府每月会向居民收取一定数额的垃圾处理费，从而为垃圾管理提供了资金链。同时采用了分类计量收费制度，对于超出规定质量的部分需要额外收费，可回收垃圾超出部分不收费，由此来推动居民自觉分类。日本通过法律明确了国家、地方政府、企业和居民个人所应承担的责任，使各参与主体各司其职，各尽其责。如日本对生活垃圾产生者乱扔、随意处置垃圾等行为，最高可处5 年有期徒刑，1 000 万日元罚金（约60 万元人民币）［13］。如此高额罚金和被处刑的罚则，充分保障了生活垃圾收集处理的各环节都能有条不紊地进行，且能按标准运营。

3.3 宣传教育普及，民众垃圾分类意识强

日本政府每年都会将宣传资料制成“日历”的形式发到每家每户，每户居民在这一年内都要按照“日历”上的时间按时分类投放垃圾。垃圾分类知识也早已纳入日本小学的课本中，全面的宣传教育使日本民众的垃圾分类观念根深蒂固。澳大利亚很多城市还有多种大型主题活动，如布里斯班的绿色之心（Green Heart）活动。这些活动通常在室外广场或公园举行，有美食、游戏、演讲等趣味内容，使公众在欢快活泼的活动氛围中接受垃圾分类。

3.4 重视垃圾资源化，变废为宝

德国模式下优先采取堆肥技术，最后才是将无法回收的垃圾进行焚烧和填埋处理。瑞典每年仅有不到1%的生活垃圾被填埋［14］，约有一半的生活垃圾被处理转换为能源，另一半的生活垃圾用于材料回收。其成功之处在于高标准、严要求以及先进的垃圾处理技术。瑞典制定了比欧盟更高的垃圾回收目标，主要目标是减少垃圾产生总量和提高材料回收率。

3.5 充分运用高科技手段

瑞典发明出了高效且无害的垃圾治理技术，将焚烧垃圾产生的烟雾通过过滤以保障对环境无污染［15］。我国目前只有极少数城市研发出了垃圾焚烧厂的渗滤液处理技术，实现全面普及仍需要一段时间。

从以上经验中不难发现，国外垃圾分类模式大多都是法律先行、全流程监督、末端资源化利用三部分结合，而国内垃圾分类在全流程管控和末端资源化利用方面有待提高，这也是上海垃圾分类实践中亟待解决的问题之一。

4 对我国城市垃圾分类处理的建议

发达国家和地区的垃圾处理体系均遵循减量化、无害化、资源化的原则，重视源头分类处理工作。我国垃圾分类工作起步较晚，部分城市仍处在试点阶段，与发达国家成熟的垃圾处理体系还有较大差距。通过分析上海垃圾分类实践经验的成果与不足，针对我国的国情，从制度、教育、科技等方面提出对我国垃圾分类处理工作的启示与建议。

4.1 制度保障

4.1.1 责任分解落实，明确各方责任

以法律的形式制约国家、地方政府、企业和民众各参与者的垃圾分类行为，明确各方主体责任。国家主要负责顶层设计，制定垃圾分类的标准与原则；地方政府的责任在于因地制宜选择合适的垃圾分类管理模式，分阶段分步骤地推进垃圾分类管理工作；企业的责任在于在其生产经营环节中，减少垃圾的产生；民众有责任抑制产品变成废弃物，也有责任积极配合政府实施的垃圾分类相关措施，为守护美丽家园做出努力。

4.1.2 加大执法力度，细化行业监督

针对公共机构垃圾分类成效不理想的现状，通过行业管理、执法监督，倒逼各单位做好垃圾分类工作。学校场所由教育部门管理，医疗场所由卫健部门管理，交通主管部门抓各交通要道等，将垃圾分类工作列入行业考核标准。组织城管等执法队伍，巡回监督，地毯式排查，确保分类工作达标。

4.1.3 分类计量收费，引导自觉减量

《上海市生活垃圾管理条例》明确指出，上海市按照“谁产生谁付费”的原则，逐步建立计量收费、分类计价的生活垃圾处理收费制度。上海市作为强制垃圾分类的城市，实施时间有限，垃圾收费的具体模式需要在实践中探索。表1 是将其与日本东京的计量收费制度进行对比。东京通过指定垃圾处理袋、处理券对垃圾进行计量收费，居民一般需承担垃圾处理经费的18%～25%。制定垃圾依量收费、垃圾费随袋征收机制，通过经济杠杆调节公众的投放垃圾行为，推动生活垃圾有效减量。

表1 上海和东京垃圾计量收费制度对比［16］

4.1.4 结合我国国情，因地制宜实施

我国和欧美垃圾组成成分对比见图2。从图2可以看到，厨余垃圾是我国垃圾的主要组成部分，超过60%［17］。而欧美国家的垃圾绝大多数是纸张，厨余垃圾只占25%。由于这样的差异，我国垃圾的最大特点就是含水量高且容易腐烂，因此在制定垃圾分类政策时，不可照搬发达国家的模式，而是吸取发达国家的相关经验，结合我国各地自然社会经济条件等实际情况，探索出符合我国国情的垃圾分类处理道路。上海市湿垃圾分量远超预期，针对这样的问题，就需要进一步做好湿垃圾源头减量，餐饮行业、企事业单位、学校食堂推行“光盘行动”。加快推进湿垃圾资源化利用，将湿垃圾转化为农林业有机肥。大力推广净菜上市，减少农贸市场和居民家庭产生的蔬菜水果废弃物，从而有效减少湿垃圾比重。

图2 我国和欧美垃圾组成成分对比

4.2 教育推进

加强宣传教育，活动形式多样。让垃圾分类知识进入中小学生的课堂，使学生从小就养成根深蒂固的环保观念。同时可以借鉴澳大利亚的经验，将宣传教育生动多样化，以讲座、游戏、公益参观等易于大众接受的形式，对垃圾分类进行长时间序列的有针对性的宣传和教育。充分运用新媒体网络宣传，通过微信推送、微博等新型媒体平台宣传垃圾分类指南，让居民随时随地都能接受垃圾分类教育。同时市政部门需及时将垃圾分类后的去向公布给群众，这样公众看到垃圾分类的实效后更加愿意主动进行垃圾分类。上海市的垃圾分类实施过程中暴露出流动人口参与度普遍不高的问题，因此可以有针对性地加强对流动人员的分类宣传引导，对进入上海的外地手机号码，及时发送垃圾分类公益短信，不留宣传教育盲区。

4.3 科技引领

重视科研工作，推广先进技术。我国目前仍以垃圾填埋为主，垃圾回收利用率不高。欧美国家已有成熟的垃圾处理技术，如厌氧消化、机械生物处理、热解法等。我国的垃圾焚烧厂烟气排放、飞灰处理以及生物处理恶臭释放量大等技术难题都有待科研工作者一一突破。应加快研发和推广先进的垃圾回收再利用技术，重视垃圾循环和再利用，以免造成二次污染。推广“互联网＋分类回收”模式，运用互联网、物联网5G 技术、移动终端等先进技术，助力城市环卫系统与再生资源系统“两网融合”。如支付宝首创的“垃圾分类回收平台”，只需在手机上简单操作，便有回收员上门回收废旧家电和低价值的回收品，同时还能换钱换物。

5 结论与讨论

5.1 结论

自2019 年7 月1 日以来，上海市生活垃圾分类工作取得的整体成效好于预期，全市平均每天分出的可回收物增长431.8%，湿垃圾分出量增长了一倍。但这些分出来的垃圾存在去向不明的问题，垃圾分类的长效机制还不够健全，居民行为还未完全固化。

根据垃圾分类处理各个环节的细致化程度，可将发达国家的分类处理做法分为3 种模式：（1）源头粗分，后集中分选，末端填埋为主，该模式多用于北美洲的美国和加拿大；（2）源头适当分类，末端资源化利用率高，该模式多用于德国等人口密度高、土地资源少的欧洲国家；（3）全程精细分类，从源头就进行精细分类，末端资源化利用率高，该模式以日本为代表。

上海垃圾分类试点的实践和发达国家成熟的分类运营体系，都给未来我国其他城市垃圾分类的推行指明了方向。为此，我国应该建立长期有效的垃圾分类机制，如责任分解机制、行业监督机制、分类计量机制等。多样化开展教育宣传工作，使垃圾分类知识深入人心，使公民的垃圾分类成为自觉行为。同时，加大科研经费投入，提高末端资源化利用率，减少“二次污染”。

5.2 讨论

垃圾治理是长久大计，并非朝夕之功。同时也是关乎人民生存质量的问题，需要政府、企业、民众多方共同努力。我国要结合自身城市发展实际，积极借鉴发达国家和地区的先进经验，进一步深化试点城市现有的垃圾分类管理方案，为全国垃圾分类管理工作提供示范。