我国大气污染跨区域协同治理法律机制的完善

赵孝贤　刘莹

关键词 区域大气污染 协同治理 法律机制

基金项目：2019年湖南省研究生科研创新项目《大气污染跨区域协同治理法律规制研究——以长株潭地区为例》阶段性成果。湖南省研究生科研创新项目资助（项目编号CX20190874）。

作者简介：赵孝贤、刘莹，吉首大学法学与公共管理学院硕士研究生。

中图分类号：D922.6                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.246

一、问题的提出

近年我国大气污染问题日益突出，已经影响到了人民群众的生活和社会经济的发展，特别是以京津冀、长三角、珠三角地区最为严重，其它地区的如山东省、湖南省等地区大气污染问题也在不断的加剧。为了解决我国大气污染日益严重的问题，2018年修订了《大气污染防治法》。修改后的《大气污染防治法》对我国大气污染治理的目标、方式、措施、区域间的执法等进行了规定，这对于我国治理大气污染具有重要的意义。

从以往区域大气污染治理的效果来看，治理的效果并不是很理想，其中主要的原因还是相关的法律机制不完善。虽然修改后的《大气污染防治法》对区域大气污染治理规定了一些制度、措施，但其规定较为笼统，可操作性不强。另外，我国在治理区域大气污染的模式上具有运动式的特征，即在重大活动或者重大节日期间，该区域的大气污染能够得到有效的治理，该期间过后，该区域的大气污染治理效果又会降低。[1]这种治理模式缺乏长久性和主动性，这也是我国区域大气污染治理的效果不佳的原因。本文通过查阅相关资料，实地调研，分析了我国区域大气污染治理存在的法律问题，根据相关的问题提出可行的建议，来进一步完善我国区域大气污染的协同治理制度。

二、我国区域大气污染协同治理法律机制存在的法律问题

（一）立法不完善，法律依据缺乏可操作性

目前，我国有关区域大气污染治理的法律文件主要有《环境保护法》《大气污染防治法》以及一些地方性法律法规、政策性文件。在上位法的《环境保护法》和《大气污染防治法》中规定了区域大气污染联合治理主体，执法的方式以及法律责任等等，但是仔细阅读法律条文可以发现《环境保护法》和《大气污染防治法》的法律规定大多都是比较笼统，没有具体的规定实行措施。比如说，生态补偿制度，《环境保护法》仅仅规定了这一制度，却没有规定具体的生态补偿措施;再比如说，《大气污染防治法》规定：“国务院生态环境主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法”，但具体要怎么执法，执法具体的责任是什么，各区域政府部门在跨区域联合執法时应注意哪些问题等都没有进行细化的规定。笼统的法律规定就使得相关的法律条文缺乏可操作性。另外，在有关区域大气污染治理的立法理念也具有一定的不科学性。有关大气污染防治的立法更加强调的是地方分治理念，如《大气污染防治法》规定各地方政府要对本行政区的大气污染防治负责。大气污染不同于其他的环境污染，其具有流动性的特征，因此，治理大气污染应更加注重的是整体治理，而不是地方分治，这样才能更好的治理大气污染。

（二）区域执法机制不健全，执法力度得不到保障

大气污染的流动性和跨区域性使得大气污染的治理需要各个区域协同，这是保证治理措施能得到有效执行。虽然我国《大气污染防治法》规定了各政府的环保部门要联合执法、跨区域执法、交叉执法，但区域执法机制仍不健全，主要体现在以下几个方面：一是区域大气质量标准不统一。[2]《大气污染防治法》规定重点大气污染区域统一标准、统一检测，但是由于《大气污染防治法》又规定：“国务院环境保护主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府制定大气环境质量标准。”因此地方各个地方政府制定本区域大气污染治理环境标准时就会着重考虑本区域的经济发展和与其他地区竞争的问题，而制定不同的大气环境标准，使各个区域的执法部门在跨区域执法时没有统一的执行标准。二是区域联合执法方式不细化。《大气污染防治法》有关区域联合执法的规定比较原则化，没有具体的实施措施。三是区域联合执法责任没有明确规定。相关法律只规定企业等排放污染物的责任，但对区域执法主体的执法责任没有进行规定。

（三）利益平衡机制欠缺

大气污染的跨区域性要求各个区域政府要联合治理，联合防控。由于各个区域的经济发展水平不同，所以各区域政府的治理压力也有所不同。比如说，京津冀地区的大气污染治理，作为首都北京和直辖市天津，不论是经济发展还是科技水平都远领先于河北省，三个地区在共同治理京津冀区域大气污染时，河北省所承受治理的压力要远远大于北京和天津，因此河北省在治理大气污染时为节约治理成本，所制定的本行政区的大气环境质量标准也低于北京和天津的大气环境质量标准，治理的标准不同就会大大影响区域大气污染治理的效果。出现这种现象的根本原因在于各地区治理大气污染投入的成本不同，区域利益不平衡。

另外，区域利益不平衡还表现在当地经济发展与生态环境保护的冲突。保护环境，减少污染物排放就要求当地政府优化本行政区的产业结构，减少高污染、高排放的企业，大力发展高科技等污染少的产业，但科技发展较为落后的地区就会出现经济利益与生态环境的冲突。虽然我国《环境保护法》规定了生态补偿制度，但从实践中来看一般补偿的主体是企业，而政府很少获得的资助，同时，生态补偿制度对具体的补偿措施，补偿金额都没有进行明确的规定，所以政府在治理当地大气污染时往往处于被动的状态，治理的效果就会降低。因此，区域间利益的不平衡是影响大气污染协同治理效果的重要因素。

（四）公众参与度不高

在大气污染治理的实践中，公众参与的程度并不高，其原因笔者认为主要有以下几点：第一，相关的法律法规对公众参与的规定不明确、不具体，如《环境保护法》第五十三条规定：“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”该法律条文只是概括性的规定了公众可以参与环境的治理，没有具体的规定该如何参与。在《大气污染防治法》中也没有明确规定区域大气污染联合防治公众参与机制。第二，有关区域大气污染的信息公开不全面。在实践中，政府和企业在公开信息方面往往是公开不及时，或者是在公开内容方面是有选择性的公开，这就导致了公众获得相关信息困难，不能有效的参与区域大气污染的治理。[3]第三，公众参与缺乏积极性。公众参与区域大气污染治理时如果没有物质的保障或相关的激励措施，就很难激发公众参与的积极性，从而影响公众参与区域大气污染治理的效果。

三、我国区域大气污染协同治理法律机制的完善路径

（一）完善立法，细化法律规定

完善区域大气污染联合防治立法，首先，要细化相关的法律规定，增强法律条文的可操作性。全国人大及全国人大常委会可对《大气污染防治法》进行修改，对其中规定较为笼统的相关条文进行细化。全国人大常委会也可以对《大气污染防治法》的相关条文进行解释，明确法律条文的具体规定。国务院及各地方人大常委会、地方各级政府也可根据《大气污染防治法》的相关规定出台一些不违反上位法规定本地区的法律法规;其次，有关区域大气污染治理的立法要更加侧重于整体治理的治理理念。大气污染与水污染相同，都具有流动性的特点，因此大气污染的跨区域性决定了治理大气污染要整体治理。全国人大及其常委会在修改有关大气污染防治的法律时应更加侧重整体治理的理念，强调各区域政府应跨越行政界线，共同治理大气污染。各区域的立法机关可以进行联合立法，共同制定该区域的地方性法规和规章。[4]

（二）健全区域执法机制，保障区域执法力度

完善的区域执法机制是区域大气污染能得到有效治理的重要保障。健全区域大气污染治理执法机制，保障区域执法力度，笔者认为应从以下这几个方面进行完善：一是制定统一的区域大气质量监测标准。统一区域大气质量监测标准是区域大气污染协同治理的基础，国务院生态环境主管部门对全国重点的大气污染区域制定统一的标准，其他区域如长株潭地区，区域的各级政府可联合共同制定大气质量检测标准，避免出现统一大气污染区域不同行政区有着不同的监测标准。二是细化区域联合执法方式。要细化区域联合执法的适用主体，国务院生态环境主管部门下可设立专门负责治理区域大气污染治理的部门，区域各级政府也设定具体的专门治理大气污染的部门。区域各级政府设立的治理大气污染部门要受到国务院设立的治理区域大气污染部门的管辖。同时，要细化区域联合执法措施，明确区域各政府部门间该如何进行执法。具体的措施可包括区域各政府可发布共同执法文件，建立统一的大气质量监测平台等。[5]三是明确区域联合执法责任。对区域联合执法中执法不严、滥用执法权、不履行监督职责的执法主体进行处分，情节严重的要追究其刑事责任。

（三）建立有效的区域利益平衡机制

利益平衡是区域各级政府积极有效的治理大气污染的内在动力。建立有效的区域利益平衡机制，一是完善大气污染生态补偿制度。虽然我国《环境保护法》对生态补偿制度进行规定，但由于规定比较笼统，缺乏具体的措施，所以可操作性不强。完善大气污染生态补偿机制要明确规定具体的补偿措施，增加多种大气污染生态补偿方式。从目前各个政府实施的生态补偿方式来看，主要是补偿方式是政府对各个当地企业的财政资金补贴。建议增加使用技术支持和充分利用《大气污染防治法》规定排污权交易制度的生态补偿方式，降低大气污染生态补偿的成本。二是国务院加大对大气污染区域的各级政府的财政补贴，特别是相对落后的行政区政府;同时，大气污染区域内的经济、科技发展相对迅速的政府要适当对经济发展相对落后的行政区进行资金和技术上的支持，减少经济发展较为落后的行政区治理大气污染的压力。

（四）健全公众参与机制

健全公众参与机制，第一，在相关的法律中明确规定公众参与区域大气污染治理的方式、途径，规定公众有监督区域大气污染治理的监督权，充分发挥公众在区域大气污染治理过程中的作用，用法律明确公民有参与区域大气污染治理的权利。第二，强化相关主体公开信息的责任。明确政府、企业等主体公开相关信息的义务，对于需要公开有关大气污染的信息要准确、全面、及时地公布，以便于公众及时获得相关的信息，同时明确规定违反信息公开义务的法律责任。第三，设立公众参与奖励制度。通过物质奖励或其它奖励，激发公众参与区域大气污染治理的热情，提高公众参与的积极性，促使公众都能积极的为治理区域大气污染献言献策，提高区域大气污染治理的有效性。

参考文献：

[1]赵新峰，袁宗威.京津冀区域大气污染协同治理的困境及路径选择[J].城市发展研究，2019（5）：94-101.

[2]周林意.長三角区域大气污染协同治理的瓶颈与破解路径[J].宁波经济（三江论坛），2019（4）：27.

[3]尹珊珊.论我国区域大气污染联合防治法律机制的完善[J].科学发展，2020（2）：94-99.

[4]宋继碧.大气污染区域协同治理研究——以江苏省为例[J].中国环境管理干部学院学报，2019（5）：81-84.

[5]尹珊珊.论我国区域大气污染联合防治执法机制完善[J].齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版），2019（4）：98-101.