我国核电厂运行许可证内容演化概论

郝丽娜，柴 蕊，王茂杰，杨静远，王昆鹏,*

（1.核与辐射安全中心，北京 100082；2.江苏核电有限公司，连云港 220042；3.东北核与辐射安全监督站，大连 116001）

我国对核设施的核安全监管主要实行核安全许可证制度和环境影响评价制度［1］，而针对核电厂的许可证制度主要采用了分阶段设置许可的形式［2］。1993 年发布的《核电厂安全许可证件的申请和颁发》（HAF 001/01—1993）规定，核设施的选址、建造、运行和退役4个阶段活动相对应的许可证文件分别为核电厂场址选择审查意见书、建造许可证、运行许可证和退役批准书。2018年1月1日起施行的《中华人民共和国核安全法》（以下简称《核安全法》）以法律的形式进一步明确了核设施上述4阶段活动分阶段许可的相关许可证申请、受理、颁发等内容。2019 年8 月26 日发布的《核动力厂、研究堆、核燃料循环设施安全许可程序规定》（中华人民共和国生态环境部令第8号）中还进一步对核设施转让、变更营运单位等活动的许可事项情况进行了补充［3］。

4 项许可事项对应核设施的4 个不同阶段，各阶段的许可目的不同（见表1），基本可以认为核安全监管部门已认可核设施营运单位针对核设施上一阶段开展的工作，并规定核设施营运单位获得许可证后本阶段工作需遵守的条件，其主要目的也是持续保障核安全。

表1 各阶段许可的目的Table 1 Purpose of each stage of permit

4项许可事项中，运行许可证（《核安全法》正式实施前的首次装料批准书以及运行许可证，如图1所示）批复后，核设施在条件具备时可以开始装载核燃料，运行许可证有效期通常为核设施的设计寿期［4］，为保证运行期间的核设施安全，运行许可证设置了相应的许可证条件［6］。

截至2020 年5 月1 日，我国已运行的47 台核电机组均已获颁运行许可证。台山核电厂2号机组成为《核安全法》实施过渡期后首台直接申请运行许可证的核电机组。

本文通过对47 台核电机组的运行许可证条件进行梳理可以发现，不同核电机组许可证条件的设置不尽相同，除了具体针对核设施本身设置的条件条款外，针对营运单位设置的许可条件条款也有所差异，这些差异产生的原因是什么，各差异如何体现核安全监管部门对不同核设施安全水平的要求，以及核安全监管部门如何调整运行许可证规定的事项等，本文将针对以上问题进行分析。

1 运行许可证

1.1 运行许可证的颁发

《核安全法》规定，核安全监督管理部门在收到核设施营运单位提交的核设施运行申请书以及最终安全分析报告（Final Safety Analysis Report，简称FSAR）等文件，并经过技术审评、专家委员会咨询、征求有关部门意见、行政审批等流程后，向核设施营运单位颁发运行许可证，核设施营运单位需要按照许可证规定运行核设施［6］。同时，获得运行许可证后，核设施营运单位对以下几点如有调整，都需要报国家核安全局批准:（1）作为颁发运行许可证依据的重要构筑物、系统和设备；（2）运行限值和条件；（3）国务院核安全监督管理部门批准的与核安全有关的程序和其他文件。

1.2 运行许可证的构成

运行许可证通常以国家核安全局文件的形式发放，随文件一同发放运行许可证证照以及运行许可证文本附件。文本附件中又包含两部分:（1）运行许可证及其对应核设施的基本信息，如许可证字号、项目名称及编号、持证单位、许可的核设施（含主设施和辅助设施）、颁发日期、有效期间以及颁发依据（2019 年辽宁红沿河3号和4号机组运行许可证颁发之后，其他运行许可证的基本信息又做了相应的调整，例如，增加了持证单位注册地址、核设施所在地址、发证机关，并将法人代表改为法定代表人）；（2）运行许可证条件。

2 运行许可证条件

2.1 设置运行许可证条件的依据

运行许可证条件即核设施营运单位运行核设施必须遵守的规定。《核安全法》要求:“核设施营运单位取得核设施运行许可证后，应当按照许可证的规定运行”，《核电厂安全许可证件的申请和颁发》（HAF 001/01—1993）对运行许可证的描述为“国家核安全局颁发《核电厂运行许可证》后许可营运单位在遵守《核电厂运行许可证》规定的条件下运行”。

2.2 运行许可证条件内容

核设施运行期间必须遵守运行许可证规定，因此，运行许可证中也对核电厂营运单位及核设施设置了相应的条件，对核电厂营运单位设置的许可条件既有针对核电厂营运单位本身设置的条款，也有对国内所有核电厂营运单位均适用的许可条款。

以最新颁发的海阳核电厂1 号机组运行许可证（2020 年2 月24 日颁发）为例，其运行许可证条件共23 项，基本涵盖了机组运行过程中需遵守的4 个方面的内容:（1）明确了营运单位是机组的安全责任主体（运行许可证条件第1 条），即要对核电机组安全负全面责任，遵守国家法律、法规以及技术标准，接受监督，保证机组安全；（2）机组运行过程中需严格遵守或执行的9 类大纲、制度或文件（运行许 可 证 条 件 第2、3、7、12、13、14、15、16、19 条），包括《最终安全分析报告》等执照申请文件及其审评过程中的承诺、《质量保证大纲》《技术规格书》《核电厂营运单位报告制度》《安全重要构筑物、系统和设备的维修、试验、监督和检查大纲》《辐射防护大纲》《放射性废物管理大纲》《环境监测大纲》、信息公开和公众参与有关要求；（3）需报国家核安全局或地区监督站批准的有关机组状态、条件改变或调整的事项（运行许可证条件第4、5、6、9、10、18 条），包括厂址条件发生变化、换料大修后的首次临界、超过安全限值的事故停堆后的再次启动运行、其他事项调整（作为颁发运行许可证依据的重要构筑物、系统和设备；运行限值和条件；国家核安全局批准的与核安全有关的程序和其他文件；规划限制区内存在违反《核安全法》规定的有关威胁机组的情况）；（4）需要定期改进或提前安排的事项（运行许可证条件第8、11、17、20、21 条），包括机组10 年定期安全审查、《最终安全分析报告》《应急预案》的定期修改、随福岛核事故研究进展的持续改进工作、应急能力的不断完善和提升、考虑最终退役和放射性废物处置的财务提前安排、预防可能发生的核事故损害赔偿的财务提前安排。此外，还包含两条特殊性条款:“二十二、2020年8 月31 日前，完成钢制安全壳内外表面安全级涂料的涂层老化试验报告和涂层老化对传热性能影响的专题研究报告”“二十三、在2022 年6 月30 日前，完成地震概率安全分析报告”。

2.3 运行许可证条件对比

目前，我国47 台运行核电机组中，除台山核电厂2号机组的运行许可证是在机组装料之前颁发的，其余46 台机组的核电厂运行许可证均在机组商运之后颁发，运行许可证条件体现了运行许可证颁发后该核电机组正常运行时应遵守的安全规定，也体现了国家核安全局颁发运行许可证时的最新核安全要求。

表2对目前已获得运行许可证（颁发）的47台机组的持照单位、颁发年份和许可证条件的条款数量进行了统计，可以看到不同核电机组的运行许可证条件的条款数量从6～23 条不等，2018 年后，非联合持照核设施的运行许可证条款数量基本稳定在20条。

表2 核设施的运行许可证条件对比（颁发）Table 2 Comparison of operating license conditions of nuclear facilities(awarded)

2.4 许可证条件设置分析

本文通过对比不同核电机组运行许可证条件的内容发现，尽管从秦山核电站首次获得运行许可证算起，不同核电站的许可证条件设置不尽相同，但是后期颁发的许可证中设置的条件相对于前期核电机组颁发的许可证中的条件内容更加详细，涵盖的范围更加广泛，涉及的约束性规定更多。表3以秦山核电基地9台机组为例，对比了核设施运行许可证的换发情况。可以看到，2011 年换发的秦山核电厂、秦山第二核电厂1号、2号，以及秦山第三核电厂1号、2号机组的运行许可证，相对于之前的运行许可证，许可证条件数量显著增加，一方面增加了多条关于联合持照模式下对持照各方的责任划分条款；另一方面增加了一些新的核安全监管要求。上述许可证条件与条款数量的变化体现了国家核安全局对核电厂安全要求的持续提升，这与《核安全法》第二十七条中“核设施运行许可证的有效期为设计寿期。在有效期内，国务院核安全监管督管理部门可以根据法律、行政法规和新的核安全标准的要求，对许可证事项作出合理的调整”的要求一致，充分表明核安全的极端重要性和国家核安全局对安全水平的持续高要求［7］。

表3 核设施的运行许可证条件对比（换发）Table 3 Comparison of operating license conditions of nuclear facilities(renewed)

3 运行许可证内容演化

3.1 运行许可证基本信息演化

运行许可证基本信息部分的信息要素始终在不断变化中，2002 年颁发的秦山核电厂运行许可证中仅包含了项目名称、持证单位名称和法人代表名称；2003 年重新办理颁发的大亚湾核电厂1 号、2 号机组的运行许可证中首次增加了许可证字号，并由广东核电合营有限公司和大亚湾核电运营管理有限责任公司共同持证；2010年，田湾核电站1号、2号机组运行许可证基本信息中首次增加了许可证的有效期；2014年颁发的秦山第二核电厂3 号、4 号机组运行许可证中首次增加了颁发日期；2018 年颁发的阳江核电厂1 号、2 号机组运行许可证的基本信息部分首次增加了主设施和辅助设施的内容，此后颁发的14 台核电机组的运行许可证的基本信息中所包含的要素均延续了阳江核电厂1 号、2 号机组运行许可证中的要素内容；2019 年颁发的红沿河3 号、4 号机组运行许可证中又增加了项目地址、注册地址、发证机关等内容，并将法人代表条目换成了法定代表人，至此，核电厂运行许可证基本信息部分的内容基本固化（见表4）。

表4 核电厂运行许可证基本信息Table 4 Basic information of operating license for nuclear power plant

随着运行许可证基本信息的不断扩充，国家核安全局对运行许可证颁发管理工作的精细化进一步深入，每一条信息要素的增加都具有十分重要的意义。例如，许可证中“许可证有效期”这一要素，虽然在《核电厂安全许可证件的申请和颁发》（HAF 001/01—1993）中提到过“《核电厂运行许可证》的有效期一般为设计寿期，在特殊情况下由国家核安全局另行规定”，但是在田湾核电站1号、2号机组运行许可证颁发之前的其他机组中，其“许可证有效期”只在颁发运行许可证的发文中有所提及，而且多为“暂定”，如《关于颁发岭澳核电厂一、二号机组运行许可证的通知》（国核安发〔2007〕40 号）中规定“有效期暂定至2010 年3 月31 日”。而在此之后，运行许可证有效期限基本按照设计寿期来确定，避免了核设施营运单位在设计寿期内需多次开展许可证延续申请工作。

在2018 年后颁发的运行许可证基本信息中增加了主设施和辅助设施名称，其主要作用是为了满足《核安全法》第四十三条“核设施营运单位利用与核设施配套建设的处理、贮存设施，处理、贮存本单位产生的放射性废物的，无须申请许可”的要求，明确了许可证的主设施（核电机组）和用于处理、贮存本单位放射性废物的配套辅助设施（放射性废物处理厂房等）。

2019 年增加的项目地址、注册地址、发证机关等内容，以及法人代表条目换成了法定代表人，使运行许可证内容符合《核动力厂、研究堆、核燃料循环设施安全许可程序规定》第三章第二十四条要求。

3.2 许可证条件演化

从2002 年秦山核电厂运行许可证颁发起，到2020 年福清核电厂4 号机组运行许可证颁发止，各运行许可证的许可证条件除了在数量上有所增加（其中部分许可证条件数量的改变是对原有许可证条件的拆分和优化），在内容上也经历了4次重大调整。

3.2.1 增加核损害事故赔偿责任条款

2007 年，国务院对国家原子能机构关于核事故损害赔偿责任问题进行了批复［见《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》（国函〔2007〕64 号）］，为了落实国务院批复要求，2007 年后颁发的运行许可证条件中均增加了关于“做出适当的财务保证安排，以确保发生核事故损害时能够及时、有效地履行核事故损害赔偿责任”的有关要求。

3.2.2 增加福岛核事故改进要求

2011 年3 月11 日，日本福岛核电站发生核事故，2012 年6 月12 日，国家核安全局印发了《福岛核事故后核电厂改进行动通用技术要求（试行）》的通知，要求各核电厂营运单位实施，同时在秦山第二核电厂3 号、4 号机组及此后的核电厂运行许可证条件中明确了“应不断跟踪福岛核事故研究进展，吸取经验教训，积极推动核电厂的安全改进，提高核电厂安全水平”的要求。

3.2.3 增加《核安全法》的有关要求［8,9］

《核安全法》于2018 年1 月1 日正式实施后，除了在运行许可证基本信息部分增加了有关“主设施/辅助设施”的内容，还增加了核电厂首次转料后调试运行阶段的控制点，如台山核电厂2 号机组相比1 号机组增加了首次装料、首次临界前、低功率试验、功率试验等控制点释放有关要求，这主要是《核安全法》实施后，原来的《首次装料批准书》行政许可与《运行许可证》行政许可合并，但是为了不降低核安全监管部门对核电厂在首次装料至满功率运行期间调试工作的核安全监管要求，运行许可证条件中设置了相应的调试控制点。

此外，国家核安全局还在三门核电厂1号机组运行许可证之后特别增加了若干条款以满足《核安全法》第二十一条“积极配合地方政府加强规划限制区管理，发现规划限制区内存在的可能威胁机组安全的设施或人口密集场所时及时报告国家核安全局”的相关要求。

4 运行许可证管理建议

当前各核电机组的运行许可证条件数量不一致，除了对机组本身设置的针对性许可证条件，如针对岭澳核电厂1 号、2 号机组的“大亚湾核电基地第二条应急道路应在2009 年6 月30日前建成投入使用”；针对秦山第三核电厂1 号、2 号机组的“进一步重视氚排放的监测，积极采取有效措施，减少氚的排放”；针对台山1 号、2 号机组的“尽快研发反应堆压力容器顶盖有效的在役检查方法”等特殊性条款以外，其他许可证条件具有普遍性。但是通过上文的对比可知，后颁发的运行许可证相对于先颁发的许可证在许可证条件数量和内容上都有适量增加，这就存在如何将最新的核安全监管要求应用于早期颁发许可证的机组，保持监管尺度一致性的问题。

现阶段有关核安全最新监管要求的补充主要通过两方面实施（如图2 所示）:（1）通过换发许可证的模式。如国家核安全局对于秦山基地、大亚湾基地等采取联合持照模式的机组，在换发或延续许可证时补充有关最新监管要求，以及在2019 年对前期申领首次装料批准书的核电厂普遍开展了换发运行许可证的工作。（2）以发布规范性文件的形式补充有关监管要求。例如，《福岛核事故后核电厂改进行动通用技术要求（试行）》（国核安发〔2012〕98号），要求未在运行许可证条件中列入福岛经验反馈持续改进要求的核电厂营运单位予以执行；国家核安全局发布《关于做好贯彻实施〈中华人民共和国核安全法〉有关工作的通知》（国核安发〔2018〕14号），要求核电厂营运单位向地区监督站申请正常换料大修后反应堆首次临界前的核安全检查和控制点释放工作。但是考虑到当前国务院持续下放行政审批事项、清理规范性文件的背景，后续以规范性文件新增监管要求的空间进一步被压缩［10］，因此，以何种形式对已颁布的运行许可证的基本信息进行补充，并对相关条款进行调整，将重要的监管要求及时补充进运行许可证条件，同时删除许可证条件中已经失效的条款（如规定首次装料后调试阶段控制点的条款等），以确保对各核电厂营运单位的监管要求一致，值得国家核安全监管部门思考。

图2 核安全最新监管要求的补充措施Fig.2 Supplementary measures for the latest regulatory requirements of nuclear safety

5 总结

我国至今未发生国际核事故分级（INES）中2 级及以上的事件或事故［11］，这同核设施营运单位严格履行运行许可证条件密不可分，也反映了核电厂安全许可证制度在保障我国核电厂安全方面起到的重要作用，多年来核电厂运行许可证基本信息及许可证条件日渐增补完善，并在《核安全法》颁布实施后达到了格式内容的相对稳定，充分体现了核安全监管部门持续严格的监管形势和针对各核电机组一致的安全监管要求。

运行许可证条件规定了核电厂营运单位运行核电厂需遵循的主要内容，对核电厂长期安全稳定运行具有很强的约束力。运行许可证条件以及条件中规定的大纲或文件的执行有效性一方面是核电厂营运单位运行核电厂时关注的重点，另一方面也是核安全监管部门监督检查的重点。

随着核安全监管理念的持续深化、核安全技术水平的逐步发展以及对日本福岛核事故的深入研究，未来核电厂运行许可证条件还会发生变化，而对于运行许可证条件的每一条变化都反映了核安全监管部门对“安全第一”这一目标孜孜不倦的追求。

核电厂营运单位应在遵守《核安全法》等法律、法规要求的基本前提下，更加严格地执行运行许可证条件所规定的每一条要求，最大限度地保障核安全，共同坚守核能发展生命线，促进核电行业健康持续发展。