河长制工作考核的公众评价分析——广东调查例证

章 君，王 伟

（1.重庆财经职业学院，重庆 402160；2.重庆工商大学，重庆 400067）

河长制作为一种考核机制，其本质是行政问责制[1]。构建一套科学的考核机制是河长制有效落实的重要保障，同时也是实现河长制常态化和法制化的关键因素。引导和鼓励社会公众参与河长制治河、护河工作，是推进河长制落地生根、取得实效的重要保障[2]。在《关于全面推行河长制的意见》 《水利部、环境保护部贯彻落实＜关于全面推行河长制的意见＞实施方案》 《水利部办公厅关于加强全面推行河长制工作制度建设的通知》等文件中明确提出了河长制的考核问责应当重点解决考核主体和考核对象、考核内容和指标、考核结果运用等问题。2018年，广东省出台了《广东省全面推行河长制工作方案》《广东省全面推行河长制工作考核办法》等文件，明确提出河长制考核内容包括指标考核、工作测评和公众评价三部分。其中，公众评价作为河长制工作考核的重要组成部分，主要是通过调查社会公众对所在流域的河长制建设、河湖管理和保护等工作的满意程度，根据第三方评估机构通过门户网站、微信公众号等开展网络问卷调查的形式进行。基于此，本研究选择以广东省为例，对河长制工作考核的公众评价结果进行分析，并提出针对性的建议，研究结论具有广泛的推广价值。

1 公众评价考核的现状与存在问题

社会监督作为法律法规规范之外的约束力量能够有效推进河长制的实施[3]。河长制工作考核需要公众监督和广泛参与，通过民意调查、社会公众给河长（湖长）打分、向社会公众公开考核结果等方式接受公众的评判与监督显得越来越重要。所谓公众评价，就是通过公众意见调查来间接推断公共关系活动的效果。在河长制绩效考核体系中引入公众评价维度，可大大增强考核结果的社会公信度。河长制工作实施成效如何，河长工作干得好坏，需要社会公众进行评价和监督。在河长制管理体制中公民、法人及其他组织通过自觉参与一些与河湖保护有关的活动，以实现其关于水环境的知情权、参与权和监督权，共建优美河湖环境[4]。当前，国内各行政区域将公众评价指标运用于河长制考核的研究主要集中于现状及存在的问题两个层面。

1.1 引入公众评价指标的现状研究

当前，我国的江苏、广东、浙江、湖南等省份已经将公众评价因素引入到河长制的绩效考核评价当中[5]，将公众对河长制工作及成效的满意度测评作为河长制考核评价体系指标之一。吴宁等[6]对河长制在我国农村和城镇实施的公众满意度进行了差异化分析，指出河长制政策在农村地区的实施力度有待进一步增强，加大河长及保洁人员工作的落实力度对提升河长制公众总体满意度的效果更为显著。

1.2 公众评价考核指标存在的问题研究

公众参与河湖治理对提升河长制工作效率有着显著的作用，但公众的认同参与度不理想。邱安民等[7]对江西省的问卷调查分析结果表明，公众知道通过电话、网络、信访等方式进行投诉和举报，在河长制方面的知晓率较高，但参与度不足，在推动公众参与河湖治理方面仍存在较大的提升空间。

综上所述，学者主要围绕河长制考核指标的现状、存在问题、考核体系的构建等层面进行分析和研究，更多采用了规范分析的方法，从理论层面和宏观层面进行探讨，缺乏微观层面的调查分析，特别是针对河长制工作考核的公众评价维度，运用微观数据进行实证研究的较少。

2 河长制工作考核的公众评价分析

2.1 公众评价考核指标和问卷调查开展情况

2018年9月，广东省全面推行河长制工作领导小组审议通过了《广东省全面推行河长制湖长制工作考核方案》，明确了公众评价是河长制工作考核的主要内容之一。其中，公众评价主要考核公众对本地区河长制、湖长制工作的知晓度、参与度、满意度、信心度和支持度五个层面[8]。基于该项政策规定，为及时掌握社会公众对广东省2018年度全面推行河长制的认识和感受，广东省人民政府门户网站、广东省水利厅网站于2019年4月20日—5月20日开展了网络问卷调查。问卷围绕河长制公众评价的知晓度、参与度、满意度、信心度和支持度五个层面设计了诸如“您了解河长制、湖长制相关工作吗？”等25个问题[9]。公众可通过手机微信扫描二维码，关注“广东智慧河长”和“广东水利”微信公众号，参与问卷调查[10]。

2.2 公众对河长制相关工作的评价

2.2.1 公众对河长制工作的知晓度调查

知晓度调查结果如表1所示。公众对河长制工作了解情况中，以“了解”和“很少了解”为主，各占40%，仅有20%的公众表示对河长制工作“非常了解”。公众对所在地区河流河长知晓情况为：“知道”占比为30%，“有了解”占比为45%，“不知道”占比为25%。关于开展河长制工作的宣传上，50%的公众表示“曾经听到或看到过”，35%的公众表示，“能经常听到或者看到”，15%的公众表示“从来没有听到或看到”。多数公众对河长制工作宣传情况表示曾经或经常听到（看到），从来没有听到（看到）的公众所占比重较少。对公众是否见过河长、湖长公示牌及是否了解“最严格水资源管理制度”和“三条红线”的内容情况，有50%的公众表示“经常见到”河长公示牌，30%的公众表示“很少或者偶尔见到”，有20%的公众表示“没有见过”；但是超过半数（60%） 的公众表示“了解‘最严格水资源管理制度’和‘三条红线’的内容”（即了解不深），另外分别各有20%的公众对“最严格水资源管理制度”和“三条红线”的内容表示“非常了解”“没听说过”。

表1 公众对河长制工作的知晓度调查结果

2.2.2 公众对河长制工作的参与度调查

如表2所示，在公众参与河长制具体工作中，超半数公众表示“没有参与”（55%），30%的公众表示“担任过民间河湖长或从事过河湖管护工作”，10%的公众表示“曾举报或投诉过河湖存在问题，提过河湖建议”，仅5%的公众表示“当过河湖管护志愿者”，可见社会多数公众并未参与过河长制相关工作，特别是当过河湖管护志愿者的比例较低。对公众知晓投诉举报污染和破坏河湖行为的渠道，有55%的公众知道可以通过电话、网络和信访等三种方式进行投诉举报，有25%的公众知道可以通过电话、网络和信访等其中两种渠道进行投诉举报，有20%的公众知道可以通过电话、网络、信访等其中一种渠道进行投诉举报。表明超过半数公众知晓举报投诉的渠道可以多样化。和节约保护、保障水资源有效供给、是否积极推广节水器具、防御洪涝灾害、自来水水质水量、治理水污染工作、所在地的河湖周边清理“四乱”情况等7个方面评估公众对河长制工作的满意度，如表3所示。其中在保障水资源有效供给、防御洪涝灾害、对自来水水质水量方面的满意度较高，半数公众表示“好”或“非常好”；部分公众对对方政府治理水污染工作以及对所在地的河湖周边清理“四乱”情况表示不满意，占比分别达10%和15%，表明政府在治理水污染工作和清理河湖周边“四乱”方面还存在较大的改进空间。

表2 公众对河长制工作的参与度调查结果

表3 公众对河长制工作的满意度调查结果

在公众是否存在向河湖扔垃圾、排放污染物等行为方面，有60%的公众表示“不存在，且会劝阻他人的不正当行为”，有35%的公众表示“不存在”，有5%的公众表示“偶尔”会有该种情况。说明公众的环保意识和素养普遍较高，大部分公众能够做到不向河湖扔垃圾河排放污染物等。

对公众参与节约用水、水资源保护的积极性，50%的公众表示“积极性高，积极参与”，有45%的公众表示“积极性一般，象征性参与”，只有少数（5%）公众的积极性低，基本不参与。说明社会公众节约用水、保护水资源的理念和素养较高，但将近半数（45%） 积极性一般，仍需加强。

2.2.3 公众对河长制工作的满意度调查

本次问卷调查围绕地方政府推行水资源管理

2.2.4 公众对河长制工作的信心度和支持度调查

关于公众对河长制工作的信心度和支持度方面，本次问卷调查设计了3个方面的问题，分别是公众对河湖水环境治理的总体评价、公众对地方政府治水成效的评价、公众对“美丽河湖”整体目标的信心。调查显示，公众对地方政府治水成效普遍反映较好，但有35%的公众对河湖水环境治理的总体评价“较差”，另有50%的公众认为实现“美丽河湖”的整体目标“难度很大”，如表4所示。可见，河长制工作任重道远，还需要很大努力才能顺利实现目标。

表4 公众对河长制工作的信心度和支持度调查结果

3 结论与建议

本研究基于本次网络调查问卷结果，对河长制公众考核的公众评价结果进行分析。结果表明，公众对河长制相关工作总体评价较高，对地方政府治水工作表示肯定，但公众参与河长制相关工作的力度不够，仍需进一步加强和完善。现行的公众评价作为河长制综合考核的一部分，在指标设置上，如“参与度”和“支持度”指标下属问题存在一定的交叉和重复，造成统计数据结果不够精准；在调查方法上，采用单纯的网络问卷调查，覆盖范围受到限制，如农村地区非网民公众就无法参与；公众参与度不足，导致公众评价在综合考核中的权重偏低，河长制相关工作任重道远。因此，要提高广东省公众对河长制工作考核的满意度，需加强公众评价考核力度。

在河长制工作中的决策、治理、管护、监督、宣传等环节，积极引导和鼓励社会公众参与全面推行河长制工作，大力培育治河、护河的民间力量，是河长制落地生根、取得实效的重要保障。

3.1 强化公众参与意识

加强媒体宣传，采取征文比赛、知识竞赛、问卷调查、主题展览、文艺演出等多种方式，增强公众对河长制的认知和理解。通过改善自来水的水质和水量、保障水资源的有效供给，切实解决公众最关心的河湖问题，让公众切身体会到河湖治理前后生活环境的改善，提高公众参与的积极性。针对公众参与较薄弱的环节，应创新参与方式，强化参与深度。重视发挥社会公众的参与力量，构建各级河长与公众共商共治共享共赢的良性机制，让公众多角度多渠道参与治理，提升公众的获得感、成就感和幸福感。

3.2 强化保护宣传

一是加强水环境保护宣传，号召公众主动清理身边河湖污物，主动监督和举报身边的乱占、乱采、乱堆、乱建等违法行为，并对公众的举报行为给予表彰，公众由受损者、旁观者的身份转换为参与者、监督者，形成治水人人有责、人人担责、人人尽责的良好局面。二是公众用自己的实际行动，积极宣传“河长制”工作，积极担任民间“河长”，让身边更多的人了解“河长制”和河长的工作职责。

3.3 扩大问卷调查对象覆盖面

随着政府部门对河长制工作参与工作的宣传和引导、重视和鼓励，公众参与意识的增强，应动态调高公众评价在综合考核中的权重，合理进行指标设置，避免问卷问题的交叉和重复，改变单一的网络问卷调查方式，可采用网络问卷调查和实地问卷调查相结合的方式，扩大问卷调查对象的覆盖面，提高调查数据的精准度。