网络短视频发展乱象及治理对策

郭亮　崔蕊麟

调查数据显示，截至2020年3月，我国网络视频用户规模达850亿，其中网络短视频用户规模为773亿，占网民总体的856%。[1]我国网络短视频行业规模2019年达400多亿元，预计2020年将超过700亿元。[2]短视频已成为中国网民最喜爱的视频内容形态之一。然而，网络短视频市场存在着内容失范、版权侵权、隐私泄露等棘手问题，挑战了伦理道德与国家法律底线，产生了恶劣的社会影响。在建设“网络强国”“数字中国”大背景下，如何运用法治思维和法治方式，借助大数据智能化等信息技术力量，补齐网络短视频监管短板，形成多元共治效应，已成为理论界和实务界亟待解决的重大课题。

一、网络短视频发展中存在的棘手问题

网络短视频集文字、图片、声音、视频于一体。因其制作简单、发布方便、内容鱼龙混杂等特点，网络短视频行业急速增长的背后存在着诸多乱象。

（一）内容良莠不齐，挑战三观底线

网络短视频是当下社会精神文化、心理特征、价值追求的重要投射。短视频泥沙俱下、良莠不齐，单是抖音APP 2018年9月就清理了61294条内容失范的视频，永久封禁24191个问题账号。[3]如果不加甄别、丧失警惕，让负能量信息滋生蔓延，将对社会产生巨大的负面影响。一是制造精神鸦片。短视频平台通过大数据分析，可向用户精准推送符合其兴趣爱好的视频内容，带来“沉浸式体验”。据媒体报道，575%的微博用户則表示自己只关注感兴趣的同一类型的视频内容，823%的抖音用户更关注娱乐恶搞内容，当短视频的商品化趋势和精神消费功能逐渐凸显时，民众的无意识选择也日渐明显。[4]二是放大舆情危机。短视频跨媒介渗透率更高，传播效率更强。2019年4月11日，西安奔驰女车主哭诉维权视频在网上流传，有大V等传播虚假信息，事后双方虽达成和解，但也一度激化了公共情绪。三是影响青少年身心健康。共青团中央维护青少年权益部牵头发起的一项调查显示，20%的青少年表示几乎总是在看短视频，每天看几次的比例接近10%。[5]网络短视频让青少年价值观念和思维方式受到巨大冲击，甚至在跟风模仿中迷失方向、误入歧途。

（二）版权侵权频发，污染网络生态环境

从目前短视频著作权侵权诉讼案例来看，大致有制作者侵权和平台侵权两种情况。就前者而言，包括以下侵权形式：一是短视频制作者未经许可对视听作品进行组合拼接或二次创作。二是未经授权微加工转发、搬运他人短视频的“洗稿”行为，如删除片头片尾、将logo打码、秒盗、画中画等。就后者而言，短视频平台侵权相对比较隐蔽，多以间接侵权或滥用“避风港原则”为主。主要表现在：平台委托第三方专业机构合作完成侵权短视频，并由第三方上传;以技术中立名义，注册了大量自媒体账号，伪装成自媒体抓取作品分类上传;鼓励和引导自媒体上传侵权短视频，再通过算法主动推荐给网络用户。

（三）信息泄露不断，危及隐私安全

网络短视频的拍摄内容、题材多数源于生活中的人、事、物。一方面，内容生产者在拍摄或上传视频时，易侵犯他人肖像权、隐私权或个人信息权益。另一方面，平台非法获取用户个人信息，侵犯隐私权的情况也与日俱增。中国消费者协会发布的《APP个人信息泄露情况调查报告》显示：超八成受访者曾遭遇个人信息泄露问题，其中常见情形为推销电话、短信骚扰、诈骗电话、垃圾邮件;近七成受访者认为手机APP在自身功能不必要的情况下获取用户隐私权限。[6]

二、网络短视频治理成效欠佳的主要原因

互联网不是法外之地。全国网信办会同有关部门，通过行政约谈、整改、下架、停播、注销账号、列入禁播黑名单、刑事打击等一系列“组合拳”，有效整治了短视频行业发展乱象，但这些痼疾、毒瘤并未彻底根除，网络生态治理体系还不完善，网络短视频治理能力还有待提高。究其成因，这与政府、市场、社会等多元主体未能形成共治共建共享的格局有关。

（一）法律制度供给不能满足网络短视频产业发展需求

一方面，党的十八大以来，我国网络立法驶入了快车道，《网络安全法》《电子商务法》《互联网直播服务管理规定》《互联网新闻信息服务管理规定》等法律法规、部门规章应运而生，打破了过去仅依靠红头文件管网、治网的工作格局，但《个人信息保护法》《数据安全法》等法律法规仍未能出台。2020年正式施行的《网络信息内容生态治理规定》仍面临全面性、针对性、可操作性不强的困境。另一方面，现行《著作权法》不能有效规制网络短视频侵权行为。《著作权法》关于权利主体界定、客体扩张、作品利用方式、权利限制、侵权责任等方面的规定正受到数字信息技术的巨大冲击。

（二）网络短视频协同治理程度不高

1.政府监管不力。主要表现为：一是多为事后监管，不能消除业已形成的不良影响。二是监管主体多元化，职责分工不明确。三是监管信息化水平不高。

2.市场治理失灵。流量带来了可观的利润，也带来了严峻的问题。一方面，网络短视频准入“门槛低”。另一方面，短视频平台未充分履行主体责任。

3.社会治理疲软。在网络短视频用户群体中，既有三观尚未形成的青少年，又有缺乏理性价值判断和信息筛选能力的盲目跟风者。遗憾的是，我国既缺乏规范平台自身的监督机制，也无涉及整个短视频行业的自治规范，专门的短视频行业协会亦未建立，社会治理能力总体上较弱。

三、治理网络短视频发展乱象的对策建议

综上观之，传统的单一主体治理模式已无法适应网络短视频产业发展的需要。因此，治理网络短视频乱象，需要重塑政府、企业、社会、网民等多元主体协同共治模式，坚持法律治理与技术治理相结合，完善法律制度顶层设计，优化政府执法监管和版权保护，履行平台主体责任，强化社会监督和网民自律，培育清朗的网络生态环境。

（一）完善法律制度顶层设计

党的十九大报告提出了“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”的新论断。通过立、改、废、释并举，逐渐完善网络短视频领域相关法律制度，提高治理网络短视频的法治化水平。

首先，注重网络法治体系的完整性，加快推进网络短视频领域立法。习近平总书记指出，加快网络立法进程，完善依法监管措施，化解网络风险。明确各方权利义务。要坚持依法治网、依法办网、依法上网，让互联网在法治轨道上健康运行。[7]目前，我国已初步建立起网络安全、电子商务、网络犯罪法律法规和政策体系框架，应加快出台《个人信息保护法》《网络信息服务管理法》，提升《网络信息内容生态治理规定》《互联网视听节目服务管理规定》《网络短视频平台管理规范》《网络短视频内容审核标准细则》等部门规章和行业规范的法律位阶，细化网络短视频相关治理制度。特别是，从法律法规层面明确网络视听节目先审后播的内容、标准、程序、效力和责任，过滤不良信息。网络短视频的核心要义是内容，只有严把端口，才能根治短视频痼疾。一是将行业规范中确定的“内容审核标准”纳入法律规范范畴，明确界定“淫秽”“色情信息”“谣言”等术语的法定内涵。二是明确将作品拆分、非法抓取、二次剪辑、盗播、盗链等行为作为侵犯著作权行为之一，规范短视频信息内容许可制度。

其次，注重网络短视频法律制度的针对性和可操作性，做好相关制度规范的细化和增补。为避免法律法规在网络短视频乱象治理过程中出现“悬置”，需要根据短视频监管主体不同特征和监管实践中凸显的问题，一是有针对性地制定实施细则，明确认定、处罚标准，细化主体，加大立法司法解释力度，及时废止滞后法律规范。二是修改《未成年人保护法》，建立未成年人防沉迷保护机制。三是树立“软法+硬法”[8]相结合的治理理念。承认行业规范的授权法地位，发挥行业准则、职业道德、信息传播伦理的调控作用，推进短视频精细化治理。

（二）优化政府监管

面对短视频“不好管、管不好、管不到位”的情况，政府监管部门要创新治理模式，在常规的约谈、下架、整改、行政处罚等法律监管措施之外，还需运用经济、技术等多种手段，提高网络综合治理能力。

第一，深化网络短视频监管体制改革，严查各种违法违规行为。监管体制问题是保障执法权合理配置与良性运作的关键点。2018年，党和国家机构改革明确做出规定，中央宣传部统一管理新闻出版工作、电影工作，负责管理著作权;国家广播电视总局负责网络视听节目内容和质量的监督管理和审查;文化市场综合执法队伍统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场行政执法职责，由文化和旅游部指导。此次改革体现了新时代网络文化领域推进治理体系和治理能力现代化的现实需要，但网络短视频监管仍面临多部门职能交叉、分工不明等问题。因此，要进一步深化改革，统筹整合网络短视频领域行政执法资源，厘清各部门权力边界，实现部门或地区之间线索通报、案件协办、调查取证、联合执法。要探索网络文化市場综合执法机构设置的有效形式，完善事前、事中和事后的监管体制。事前，开展短视频专项整治，提高网络短视频平台市场准入条件。事中，完善案件移送标准和程序，采取过滤、限制、阻截、删除等手段对不良信息进行及时纠错惩处。事后，以“重罚”威慑不良低俗以及违法违规内容上传者，情节严重的，依法做出限期整改、关闭平台、吊销经营许可证等处罚。

第二，强化技术手段在政府监管中的地位，提升短视频治理的智能化水平。有学者指出：实现综合行政执法规范、高效运行的核心是建立信息共享、快速处置的平台，整合监管资源，促进执法监管信息的归集、交换和共享。[9]物联网、大数据、云计算、人工智能等信息技术，为减少短视频执法监管的盲点盲区，提升治理效能带来了新的契机和可能。一是加快全国文化市场技术监管与服务平台建设应用，实时共享网络短视频监管信息，实现多部门、多层级互联互通。二是利用区块链技术，完善短视频版权登记、存证系统;利用平台搜索引擎、模式识别技术达到“以网治网”的目的。三是推动建设视听节目监管大数据库，提升大规模数据搜集及分析能力。四是开展举报投诉处理甚至线上听证、处罚公示，采用移动执法APP、电子案卷等手段，对执法监管流程进行实时动态监控、在线安全监测、电子监察，提高监管的时效性和精准度。

第三，坚持“管建并举”，加强正向议题设置和正能量内容储备。短视频监管单靠有关部门“严打”“严控”显然是不够的，还需要“软硬兼施”，积极疏导、引导、指导。一是搭建治理平台。中央网信办违法和不良信息举报中心主办、新华网承办的中国互联网联合辟谣平台，采用对网络谣言“联动发现、联动处置、联动辟谣”工作模式，不仅第一时间发布官方权威信息，让谣言止于“知”者，而且通过算法进行数据整合，及时向公众推送相关正能量信息，提高公众甄别辨识谣言的能力。这种做法值得复制和推广。二是抢占舆论高地。鼓励和引导主流新闻媒体和党政军机关团体等机构入驻主要网络短视频平台开办账号，用群众喜闻乐见、通俗有趣的方式，普及法律政策，传递社会主义核心价值观，不断提高政府公信力。三是扶植和培育网络短视频优质内容。政府要牢固树立服务意识，制定相关政策措施推动网络短视频从“流量为王”向“内容为王”转变。只有回归内容、回归原创、回归真实、回归德性，才能真正发挥短视频这种数字文化产品的正面效应。

（三）加强市场主体自律

治理网络短视频发展乱象，还需要搭建平台运营者、内容生产者、传播者、消费者、广告商等经营者、权益相关者等联合规制矩阵，形成多元主体治理格局。[10]

首先，建立完善实名认证制度与黑名单制度。根据《网络短视频平台管理规范》，平台应当持有《信息网络传播视听节目许可证》（AVSP）等相关资质，并在许可证规定的范围内开展业务，同时根据平台公约和用户协议制度，验证用户身份真伪。实名认证UGC的，平台应当核实身份证等个人身份信息;对机构注册账户上传短视频的（PGC），平台应当核实其组织机构代码证等信息。在此过程中，平台可以采用用户画像、人脸识别、指纹识别等技术手段进行实名认证，但也必须符合《网络安全法》《民法典·人格权篇》相关规定，对其所收集到的信息经过脱敏加密、保障数据隐私安全。另一方面，借鉴国外“三振出局”规则，用户若一月内三次以上上传含有违法违规内容的短视频，其身份、头像、账户名称等个人信息自动纳入“黑名单库”，该名单对各网络短视频平台实行实时共享，违规者将遭全部短视频平台封禁。封禁期可根据违法违规的程度不同，分别为一年、两年、永久三个档次。

其次，完善短视频内容审核制度和举报投诉制度。实施AI初审、人工复核、总编辑负责的三审三查审核制度，提高内容审核的效率和精确性，进而真正做到“平台审核预防，政府监管处罚”。一则，将智能算法应用于短视频内容识别已不是难事，优化算法，可以大幅降低平台审核的工作量与工作难度;另则，平台要建立与发展规模匹配的审核员队伍，当好内容“把关人”。与之相适应，平台还要建立完善举报投诉制度，弥补内容审核的能力缺陷。具体而言，建立7×24小时用户投诉举报处理通道、完善版权投诉处理机制，耐心接受用户意见并做出相应调整。目前，快手等部分短视频平台内设置了用户“一键举报”功能，邀请专家学者、网络意见领袖、普通用户等参与成立了行业内首家“社区自律委员会”，共同监督其平台上的短视频内容。

再次，提高短视频平台的注意义务。前已述及，在众多短视频侵权案例中，平台多次以“通知—删除”规则为免责事由，通过实名认证、用户协议豁免、建立举报途径和投诉流程等举证自己尽到了注意义务。这保护了网络文化产业发展，也在一定程度上助长了短视频著作权侵权之风。在爱奇艺诉B站《大汉情缘》案中，我们看到了司法实践中的另一种风向标。法院认为，网站运营者上海宽娱公司应对其用户上传的视频性质、是否原创等具有较高的识别及判断能力，应当对侵权行为处于明知或应知状态，平台仅对涉黄涉暴内容进行最基本的审查，怠于对著作权及相关权利进行审查，故其对于侵权行为发生有过错，构成共同侵权。该案表明，在重复侵权事实明显的情况下，短视频平台需要及时采取技术手段主动排查，而非仅是被动地删除侵权链接。对此，可借鉴欧盟《数字化单一市场版权指令》相关规定，引入版权过滤机制，善意适用避风港原则，谨慎地履行合理注意义务。

（四）推进社会治理

首先，发挥行业组织的自治效能。行业组织通过制定规范、自我约束、相互监督，反映行业诉求，引导行业行为，维护行业共同利益。当前，中国网络视听节目服务协会是我国网络视听节目服务领域唯一的国家级行业性组织。网络短视频迅速崛起，其与传统视频、直播行业之间的差别也越来越明显。建议在中国网络视听节目服务协会下成立网络短视频专业委员会，发挥该专委会在引导、组织、规范、协调、惩戒中的作用。当然，鼓励成立针对短视频的新行业协会或联盟，完善自治规范，进行联合规制，优化短视频传播环境。

其次，提高公民媒介素养。短视频用户的素养在很大程度上决定了短视频产业的发展走势。治理网络短视频乱象离不开人，尤其是一大批具有良好的媒介素养、信息素养、道德素养和理性认知的公民，这就需要对公众展开普法教育与责任意识教育，培育正确的、理性的、积极的价值观念。新闻媒体在坚守社会伦理底线，履行舆论监督职能的同时，也要引导主流价值观，重视与公众沟通，形成和谐的“媒体—公众”关系。

基金项目：重庆市教育委员会2019年人文社会科学研究一般项目“数字经济时代网络版权产业协同治理研究”（项目编号：19SKGH056）、重庆市2019年制度创新与技术预见一般项目“网络短视频治理问题与法治应对研究”（项目编号：cstc2019jsyj-zzysbA0135）階段性研究成果。

参考文献：

[1]中国互联网络信息中心.第45次中国互联网络发展状况统计报告[R]. 北京：中国互联网络信息中心，2020-04.

[2]艾瑞咨询.中国网络视频版权保护研究报告[R].上海：上海艾瑞市场咨询股份有限公司，2019-03.

[3]刘彦.抖音公布违规处罚通告[EB/OL].中关村在线.http：//news.zol.com.cn/700/7005906.html，2020-06-10.

[4]何金曼.网络短视频火爆现象分析 影响一代人的人生价值观[N].中国青年报，2018-08-20（2）.

[5]丁雅诵.如何面对短视频上瘾[N].人民日报，2019-07-17（11）.

[6]中国消费者协会.App个人信息泄露情况调查报告[R].北京：中国消费者协会，2018-08.

[7]“平语”近人——关于互联网，习近平做过这些重要论述[EB/OL].新华网. http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-04/20/c_128911200.htm，2020-06-15.

[8]罗豪才，宋功德.软法亦法[M].北京：法律出版社，2009：5.

[9]夏德峰.综合行政执法改革的难题及其破解[J].中国行政管理，2016（6）：38.

[10]陈甦，刘小妹.以法律规制和引领“短视频”长效发展[J].人民论坛，2020（04）：95.

作者：郭 亮，重庆邮电大学网络空间安全与信息法学院讲师

崔蕊麟，重庆邮电大学网络空间安全与信息法学院法学专业研究生

责任编辑：刘小侨