金融扶贫下小额信贷的发展与研究

燕奕杰

摘 要：在精准脱贫战略大背景下，小额信贷作为金融扶贫的主要方式，其降低了贫困人口贷款的门槛，为他们改善生产提供了资金，成为我国实现精准脱贫的重要力量，在解决农村人口借款难的问题上起到了重要作用。但也存在一些问题，影响小额信贷的可持续发展，如政府主导下的贷款发放不平衡，扶贫小额信贷资金不足，优秀放款对象选择难等。本文针对以上问题深入思考，从政策优化、扩大资金来源、提升贫困人口创业能力等方面提出了建议。

关键词：金融扶贫;小额信贷;可持续扶贫

为完成2020年全面建成小康社会的目标，自党的十八大以来，习近平总书记发表了一系列对于扶贫工作的重要指示。在2013年湘西考察中，习总书记指出“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”，精准扶贫的概念首次提出。在2017年7月14日召开的全国金融工作会议上，习近平总书记再次强调要建设普惠金融体系，加强对“三农”和偏远地区的金融服务，推进金融精准扶贫，为全面建成小康社会打下坚实的基础。新时期的扶贫工作对扶贫小额信贷提出了新的要求，小额信贷作为精准扶贫的重要形式，以其金融的特性改变了以往贫困人口“等、靠、要”的扶贫方式，不但为脱贫攻坚贡献了力量，还因其助力贫困户发展生产经营，防止脱贫后返贫的现象发生。

1 扶贫小额信贷在国内的发展

1.1 小额信贷简介

小额信贷起源于20世纪70年代的孟加拉乡村银行（Grameen Bank）。为帮助当地无土地或无财产的极端贫困农户生产，孟加拉乡村银行以无抵押、无担保的形式放贷给他们。以小组联保代替抵押，放出小额贷款并按约定周期还款，这就是最早小额信贷的运行模式。1995年，世界银行扶贫協商小组（CGAP）拓展了小额信贷的定义与功能，将其定义为“为低收入家庭提供金融服务，包括贷款、储蓄、保险和汇款服务”。此后诸多国家根据本国国情发展了小额信贷。

1.2 小额信贷在我国的发展

从上世纪90年代我国初试小额信贷到现在精准脱贫战略下的扶贫小额信贷，小额信贷在我国的发展可分为三个阶段：

第一个阶段是20世纪90年代到2012年的“小额信贷诞生与推广”阶段。我国在20世纪90年代开始推行小额信贷项目，1998年10月召开的中共十五届三中全会审议通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》（下文简称《决定》），《决定》指出“推广小额信贷等扶贫资金到户的有效做法”，小额信贷作为入户的扶贫资金开始被推广。最初，小额信贷项目以贫困村级互助资金形式由中国人民银行统筹实施，一般授信额度为3000元，贫困户申请额度设置为500元至800元（熊德平，2005）。这种形式的小额信贷在一定程度上推动了贫困地区的脱贫致富，但因其授信额度小、获贷率低的局限，并没有完全满足广大贫困居民贷款的需求。

第二个阶段是2013年到2017年的“扶贫小额信贷诞生”阶段。2013年，习近平总书记提出“精准扶贫”后，我国扶贫工作提升到精准扶贫的高度。为了适应新形势下的扶贫工作、把“大水漫灌”式的扶贫改变为“精准滴灌”式扶贫，2014年，中国人民银行、国家财政部、国务院扶贫办、中国银监会、中国保监会五个部门联合出台了《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》（下文简称《意见》），力图扩大小额贷款的受益面，增强小额贷款对贫困户的增益效果。小额信贷与国家扶贫政策结合，正式进入“扶贫小额信贷”时期。《意见》出台后，由于贷款选取对象存在偏差、贷款用途不够明确等问题，扶贫小额信贷并没有达到预期效果。

第三个阶段是2017年至今的“扶贫小额信贷的发展”阶段。为了纠正在上一阶段实际实施过程中出现的“偏差”问题，更好地发挥扶贫小额信贷在脱贫攻坚工作中的作用。2017年五部门又联合出台了《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》（下文简称《通知》），《通知》明确指出扶贫小额信贷是针对建档立卡的贫困户推出的金融精准扶贫产品。为了实现小额信贷资金的精准使用，《通知》还明确规定了小额信贷的用途：用于发展贫困户的生产或用于能有效带动贫困户脱贫的特色脱贫产业上，不得用于农村自建房、理财投资、生活用品等非生产性活动，更不得用于政府融资、基础设施建设等。

经过三十年的发展，新时期的扶贫小额信贷已具备了贷款手续便捷、贷款期限宽松、还款方式灵活、“专款专用”的特征，帮助贫困地区发展特色扶贫产业，促进了贫困地区持续稳定的“脱帽”。然而因其具有国家政策的支持和引导特点，也存在政府主导放贷过程、放贷额度小等问题，限制了扶贫小额信贷的健康发展。

2 可持续的扶贫需求与现阶段扶贫小额信贷存在的问题

2.1 当前经济形式下对可持续性金融扶贫的需求

党的十八大以来，我国扶贫事业取得了历史性的成就，贫困人口从2012年底的9899万人锐减到2019年底的551万人（2010年标准，数据来源于wind），贫困发生率从2012年的10.2%下降至2019年的0.6%（2010年标准，数据来源于wind）。为实现到2050年前后贫困对象可持续脱贫，消除相对贫困、实现共同富裕的目标，现阶段防止脱贫人口返贫就成了同消除贫困一样重要的工作。

首先，金融扶贫要提供足够“长”的金融服务。我国2020年实现全面小康的目标消除了绝对贫困，然而相对贫困是长期的，相对贫困人口会在未来一定时间内继续存在。要实现乡村振兴的战略目标并最终实现共同富裕，这就要求金融扶贫能长期、持续地提供金融服务。

其次，金融扶贫要提供足够“好”的金融服务。目前我国脱贫工作取得了可贺的成绩，农村贫困人口和农村贫困发生率锐减，绝大部分贫困人口完成脱贫目标。然而脱贫后再返贫也是一个不可忽视的问题。在实现全部脱贫前助力精准扶贫工作，在脱贫后有效防止返贫，金融扶贫要解决好短期和长期问题、持续提供高质量金融服务，这是实现乡村振兴战略对金融扶贫提出的要求。

扶贫小额信贷作为金融扶贫的有力工具，其健康发展是金融扶贫持续“发力”的基础。从当前情况来看，部分贫困人口 “等、靠、要”的被扶思想严重，缺乏积极主动性;部分贫困地区产业基础薄弱，且多以第一产业为主，受小农思想影响贫困地区农业机械化、规模化程度低。这部分贫困人口具有明显的“脱贫脆弱性”，是脱贫后最容易返贫的人口。针对这部分贫困人口的问题，发展扶贫产业，提高贫困人口的综合素质、就业能力，为贫困人口提供可持续的收入来源，是从根源上防止脱贫人口返贫最有效的途径。而扶贫小额信贷是与贫困人口最贴近的金融扶贫工具，要发挥金融扶贫的持续性，就要发挥好扶贫小额信贷的作用，培育良好的金融扶贫体制。

2.2 现阶段我国扶贫小额信贷存在的问题

扶贫小额信贷以其较低的申办门槛、便捷的申办手续、宽松的贷款期限和灵活的还款方式为贫困人口提供了发展生产、脱贫致富的资金。从扶贫工作结果来看，截至2019年4月，5622亿元扶貧小额信贷的放款量和46%的获贷率都说明这项政策实实在在地为脱贫攻坚任务贡献了力量。但现阶段我国扶贫小额信贷存在的不足不容忽视。

首先，政府主导模式导致放贷呈现地域和时间上不均衡。这是因为在实际操作中，农村商业银行由于其地方性金融机构的属性，受地方政府干预大。在扶贫小额信贷的放款过程中，政府在信用评级、项目评估、贷款人审核都处于主导位置，地方金融机构只负责接到指令后放款，他们的积极性没有发挥。因此，在一些扶贫不被重视的地区，扶贫小额信贷的发放与那些重视扶贫工作的地区的发放量存在巨大的差距。在政府主导的放贷模式下，这种差距体现在地域上。此外，每年地方扶贫政策略有变化，政策变化作用在扶贫信贷发放上。对贫困户放贷规模发生变化，会在一定程度上影响扶贫产业的发展和运营，进而影响了脱贫攻坚工作的开展。在政府主导的放贷模式下，这种差异体现在时间上。

其次，扶贫小额信贷资金不足。这种不足体现在两个方面：一是发放给贫困户的贷款额度不足;二是资金来源不足。《通知》明确指出，扶贫小额信贷为政府财政贴息的、三年以内免担保免抵押的、五万元以下的贷款。了解到贷款主要被用于种植、养殖业的投资，调查显示近年在农村投资鱼塘每亩大约需要资金3万元、一个能容纳50头猪的猪场则需要大约10万元的投入。贷款额度的不足在一定程度上限制了贫困人口发展生产的需求。另一方面，扶贫小额信贷的资金主要源于政府补贴和国际非政府机构的无偿资助。随着脱贫攻坚工作进入“决战阶段”，贫困地区对于资金需求也逐渐增大。表1用近年来全国财政对扶贫贷款的贴息规模反映扶贫小额信贷的放款规模。数据显示，随着扶贫工作的深入，财政对扶贫贷款贴息额度从2012年的12.28亿元增长到2018年的131.63亿元，背后反映了扶贫贷款发放规模在逐年扩大（见表1）。为满足贫困户的贷款需求，充分发挥扶贫小额信贷助力贫困户脱贫致富的功能，增大扶贫信贷的资金规模就成了迫切需要。

第三，放款对象选择难。扶贫小额贷款发放的优质对象是那些具有创业潜力、经营技能、还款能力的贫困人口，放贷给具备这些能力的贫困人口能助其从根源上脱贫致富，达到精准扶贫的目标。然而，在我国城镇化不断发展的背景下，具备这些能力的优质放款对象大多不在农村，选择理想的贷款对象就成了一项困难的工作。此外，选择具有竞争力的特色产业难度也很大。依山傍水可以发展特色农村旅游业的贫困村是少数，从扶贫小额信贷发放的统计来看，绝大多数“小额信贷+产业+贫困户”联结机制落实到“产业”上，都是种大棚、栽果树、养牛羊。同质化严重的种植、养殖业在产品销售上也会面临较大的问题。虽然依靠政府、驻村扶贫干部的帮助，能解决一时的问题，但贫困户缺乏的市场开拓能力并不能从根源上得到解决。

第四，激发贫困人口自主脱贫积极性难。按目前我国情况来看，贫困地区人口的金融素养普遍偏低。对于扶贫资源，贫困人口也多存在“等、靠、要”的旧思想。扶贫小额信贷由政府主导推进，这就容易给申请了贷款的贫困人口造成“不需要偿还”的错觉。此外，贫困户容易产生对政府的依赖，缺乏自主脱贫的积极性。今年我国扶贫工作的目标是全面建成小康社会，消除绝对贫困。此后一旦国家扶贫政策发生改变，缺乏自主性的脱贫人口可能还会返贫。这是精准扶贫工作的难点所在，也是实现乡村振兴战略必须关注的问题。

3 针对扶贫小额信贷政策的思考与建议

以脱贫攻坚概念的提出为时间节点，目前我国的扶贫工作已进入“后扶贫时代”。本阶段扶贫工作围绕精准扶贫开展，是为实现乡村振兴战略夯实基础。针对上文内容的总结与思考，笔者认为在下一阶段的扶贫工作中，政府应该逐步减少对扶贫小额信贷的主导，充分调动金融机构的主观放贷积极性。在金融扶贫政策上进一步优化，促进我国小额信贷体系的健康发展。为此，笔者提出以下建议：

首先，逐步改变政府主导扶贫小额信贷的模式。政府“大包大揽”的模式，不利于激发金融机构的主动性。地方政府对于扶贫工作的认识不同，造成了地域上的扶贫小额信贷资金发放差异。把主导权交给金融机构，政府要做的是搭建金融机构与贫困人口信息交流的桥梁，并通过激励政策鼓励金融机构给贫困人口发放贷款。当金融机构有了提供扶贫小额信贷的动力后，扶贫资金就会主动“流进”需要贷款的贫困户的“池子”，才能真正做到“因需放贷”。

其次，完善农村地区的信用评价体系，扩大金融机构资金来源。逐步加强对农村人口的金融素养培育、建立健全农村地区信用评价体系，这是发展普惠金融的必经之路，也是促进扶贫小额信贷健康持续发展的必要条件。通过对贫困人口的信用及还款能力评估，合理增加贷款额度。对信用评级较高、还款能力较强的农户增加贷款，一方面为农户发展生产提供了资金，另一方面也大大降低了金融机构的放贷风险。允许开展扶贫小额信贷的金融机构通过进行同业拆借、吸收社会存款等方式拓宽资金来源渠道，满足发放扶贫小额信贷的资金需求。

第三，提升贫困地区人口的创业能力。完善贫困地区通信基础设施的建设，通过互联网积极为贫困人口搭建获取信息的桥梁。积极开展创业技能培训，帮助贫困人口掌握现代农业生产技术、网络销售技术，充分利用现代互联网技术宣传特色产品，打开市场销路，最终助力贫困户脱贫致富。只有从根源上提升贫困人口的劳动能力，才能充分发挥扶贫小额信贷资金的作用，才能有效防止脱贫人口返贫，实现可持续金融扶贫。

第四，完善扶贫小额信贷政策。在政府全额贴息、政策性担保等措施下，我国扶贫小额信贷发展迅速，在扶贫工作中发挥了重要作用。但随之而来的，政府主导贷款发放、金融机构积极性不高等问题也不容忽视。为在下一阶段的扶贫工作中，充分发挥小额信贷的作用，需要进一步优化政策。随着扶贫产业的发展，可以适当由贷款人承担一部分利息，以减轻政府的财政压力，同时释放金融机构的放贷主动性。此外，发展除农村商业银行外多种金融机构参与到金融扶贫的工作中来，进一步增大受益人群。

参考文献：

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