浅析加快传统档案工作的信息化转型

夏冰

2020年6月20日第十三届全国人大常委会第十九次会议修订通过了《档案法》，自2021年1月1日起执行，这是《档案法》自1987年9月5日通过以来的第三次修正（修订），也是篇幅最大的一次。

本次《档案法》修订的主要创新

本次《档案法》修订的最大的亮点之一就是专门加入了一章“档案信息化建设”，要求各级政府将档案信息化纳入信息化发展规划，保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用;要求机关团体、企事业单位和社会组织加强档案信息化建设，并采取措施保障档案信息安全;要求积极推进电子档案管理信息系统建设，与办公自动化系统、业务系统等相互衔接;国家推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用。同时规定电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定。

档案信息化工作终于有了法律上的根本保障，这对于档案工作的信息化转型将迎来一个新的历史契机。

与《档案法》和档案信息化相关的其它法规文件

与《档案法》和信息化相关的其它法规有《中华人民共和国档案法实施办法》、《机关档案管理规定》、《电子文件归档与电子档案管理规范》等，还有一个重要的文件是2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》。

《中华人民共和国档案法实施办法》1990年10月24日国务院批准，1990年11月19日，国家档案局第1号令发布，目前已修订了2次，几乎没有提到档案信息化工作。

《机关档案管理规定》颁布实施较晚，2018年10月11日颁布，2019年1月1日起才实施，对于档案信息化工作做了较为充分的描述和要求。第五十五条规定，机关应当加强档案信息化工作，将机关档案信息化工作纳入机关电子政务和信息化总体规划。机关档案信息化工作应当与机关信息化建设、档案馆信息化建设协调配合，实现系统互联互通，资源共享共用。

第五十六条规定，机关应当开展数字档案室建设，统筹传统载体档案数字化、电子文件归档与电子档案管理工作。数字档案室建设按照《数字档案室建设指南》执行。

第六十条则规定，机关应当建立电子文件归档与电子档案管理制度，按照《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T18894）确定的职责与分工开展电子文件归档与电子档案管理工作。

2002年12月4日发布，2003年5月1日实施的国家标准《电子文件归档与管理规范》（GB/T 18894-2002），到2016年8月29日发布，自2017年3月1日开始实施的《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894-2016）（以下简称规范），规定了在公务活动中产生的，具有保存价值的电子文件形成归档管理的一般方法。

规范提出电子文件归档与电子档案管理应遵循纳入单位信息化建設规划、技术与管理并重、便于利用和安全可靠的原则。应对电子文件、电子档案实施全程和集中管理，确保电子档案的真实性、可靠性、完整性与可用性。

美国档案法规信息化和电子档案管理的最新进展情况

美国是信息产业最发达的国家，提到档案信息化不能不提到美国。根据美国国会网站公布的最新档案相关立法信息，可以看到美国“电子讯息保存法”获得通过（2019年12月3日）。

2019年3月13日在参议院H.R.1582-116届大会（2019-2020年）收到并过会两次后通过提交国土安全和政府事务委员会。这项法案要求美国国家档案和记录管理局（以下简称NARA）管理联邦机构保存作为联邦记录的电子信息。NARA的条例必须（1）要求根据“联邦记录法”对此类记录进行电子捕获、管理和保存;（2）要求通过电子搜索检索这类记录;（3）包括联邦机构执行这些条例的时限，以确保尽快遵守这些规定;（4）确立电子记录管理系统的功能要求和确保这些系统符合功能要求的程序;（5）包括收集、管理和保存其他电子记录的要求。各机构必须公开报告其遵守条例的情况。

加快推进档案信息化的几点建议

1.尽快修订完善、制定相关配套法规标准制度

《中华人民共和国档案法实施办法》是根据2017年3月1日《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》修订，但几乎没有提到档案信息化工作，因此在《中华人民共和国档案法》修订颁布后，应率先随之修订。

有一个条例不能不提，这就是《机关档案管理规定》制定时为依据的法律法规之一的——《机关档案工作条例》，1983年4月28日由中共中央办公厅、国务院办公厅颁布，迄今已近40年没有修订，因为颁布于20世纪80年代，信息化当时还不具备条件，所以只字未提，建议修订应该提上日程，并加上对信息化工作和电子档案管理的指导要求条款。

《机关档案管理规定》、《电子文件归档与电子档案管理规范》因制定修订较晚，对信息化工作已经提到颇多，修订的迫切性倒没有太过急切。

在国家层面修订《中华人民共和国档案法实施办法》和有关法规标准的同时，各部委、各级政府则应配合制定、修订相应的部委规定、地方法规，各级单位团体则需要修订或制定本单位的相应制度，指导本级或本单位本系统的信息化工作和电子档案管理工作，要充分利用电子档案的长处，提高办事效率，促进社会经济发展。

2.制定档案信息化工作规划，争创数字馆室，纳入各级预算

切实制定本单位、本部门的档案信息化规划，排出时间表，加快推进档案数字化工作。具体可参照《机关档案管理规定》要求：配备的网络基础设施、系统硬件、基础软件、安全保障系统、终端及辅助设备应当满足档案信息化的管理需要并适当冗余、方便扩展。

需要注意办公自动化系统和其他业务系统应当嵌入电子文件分类方案、归档范围与保管期限表和整理要求，在电子文件形成时自动或半自动开展鉴定、整理工作，实施预归档。

电子档案管理系统应当功能完善、适度前瞻，满足电子档案真实性、可靠性、完整性、可用性管理要求。电子档案管理系统基本功能和可选功能应当参照《数字档案室建设指南》、《数字档案室建设评价办法》、《电子文件管理系统通用功能要求》（GB/T29194）以及同级国家综合档案馆的相关要求执行。

要提前做好档案数字资源的收集、保存和提供利用，有条件的单位应当建设数字档案馆（室），将所需要资金纳入预算。

统一规划办公应用平台、建设数字档案管理应用平台和远程利用共享平台，积极推进档案信息资源共享，实现统一标准，规范管理，减少因分散投资，重复软件设计而造成的人力物力浪费，保证电子档案的真实性、完整性、可靠性和可用性。

3.普遍建成统一应用系统平台，率先实现档案增量电子化

工业和信息化部部长苗圩2016年6月曾撰文提议，做到存量数字化、增量电子化、利用网络化。其中，笔者认为重中之重应该在于实现增量电子化，因为这个最难，也最关键，不是简单地把增量扫描就能完成电子化。这个需要文件流转的全过程通过电子化手段处理、使用。需要建成统一接口的文件处理应用系统平台，打破信息孤岛。统一标准规范格式，实现电子文件元数据的无缝归档迁移，实现档案信息的资源共建共享。

可以推进电子档案专项试点工作，如电子投标文件、电子车票、电子凭证等，尽量推行单套制，能不用纸版的就只用电子版。