加快内陆地区综合保税区高质量发展建议

刘伟　贺兴东　刘文华

当前我国正处于构建新时代全面开放新格局关键期，综合保税区作为我国外向型经济发展的重要平台，既面临营造城市或区域外向型产业和国际物流发展环境、推进外向型产业扩张的客观要求，也面临数量过快增长、低水平重复建设、同质化竞争等问题。应结合内陆地区的区位交通条件、产业基础，把握综合保税区建设节奏，采取差异化的外向型产业发展路径，利用“一带一路”倡议加快实施契机，以服务内需消费升级为重心，兼顾内外双向开放，实现综合保税区高质量发展，助力我国内陆腹地形成开放新格局。

一、客观认识我国内陆地区综合保税区发展现状

（一）综合保税区在内陆外向型经济发展中地位凸显

综合保税区是设立在内陆地区的具有保税港区功能的海关特殊监管区域，由海关参照有关规定对综合保税区进行管理，执行保税港区的税收和外汇政策，集保税区、出口加工区、保税物流区、港口的功能于一身，可以发展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务。综合保税区是我国开放层次高、优惠政策多、功能最齐全的海关特殊监管区域。我国海关特殊监管区域现有六种模式，分别是保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区（包括珠海跨境工业园区，霍尔果斯边境合作区）、保税港区、综合保税区，随着我国海关特殊监管区的整合和功能完善，早期的保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区等纷纷向综合保税区转型升级，原则上不再新设上述海关特殊监管区域。为此，综合保税区也成为国家最重视、规模仍在增长的海关特殊监管区域，在内陆地区外向型经济发展中具有不可替代的作用。

（二）综合保税区数量爆发式增长发挥了积极作用

在国家海关特殊监管区域发展政策导向下，全国综合保税区数量近年来也持续攀升，截至2019年底，我国综合保税区数量达到101个，而在2013年初我国综合保税区的数量仅有30个，十八大以来成为我国综合保税区数量扩张速度最快、发展质量最优的时期。根据海关总署相关统计数据，2019年全国综合保税区等海关特殊监管区域实现进出口值5.52万亿元，同比增长7.17%，高出全国外贸进出口增幅3.77个百分点，占全国外贸进出口值的比重达到17.49%，创历史新高，平均每平方公里进出口值超178亿元。根据自然资源部发布的有关数据显示，综合保税区等海关特殊监管区域单位面积投资强度和工业产值均居我国各类开发区之首。总体上综合保税区在我国外向型经济发展中发挥了积极作用，对于内陆地区发展外向型经济具有不可替代的地位。

（三）综合保税区并非发展外向型经济的唯一载体

为更直观的分析内陆地区综合保税区对城市、区域外向型经济带动作用，仅仅采取文献研究和定性分析的方法，难以进行相对精准的研判，通过分析综合保税区与区域外向型经济的关联度，既能分析综合保税区带动区域外向型经济发展的作用，也为内陆综合保税区高质量发展寻求更科学的路径。本文以内陆地区（非沿海省份）截至2019年底的50个综合保税区作为研究对象，将综合保税区进出口总额、城市进出口总额、地区生产总值（城市GDP）三者做关联性分析，结果如表1所示。测算结果显示城市进出口总额与城市GDP相关性最高，綜合保税区进出口总额与城市GDP关联性较高，而综合保税区进出口总额与城市进出口总额关联性最低。相关数据表明城市发展外向型经济关键不在于是否有综合保税区，而在于城市的经济规模，总体上城市经济、外向型产业发展到一定规模，再打造综合保税区则正向互促效果最优。因此，在内陆地区综合保税区布局发展过程中，应适当控制建设发展节奏，避免盲目建设和过度竞争。

（四）综合保税区发展也面临一些突出问题

内陆地区综合保税区建设发展近年来虽然取得了显著成绩，但也面临制约其高质量发展的一些问题。一是低水平重复建设严重，全国各地市把综合保税区的建设发展作为拉动本地外向型经济发展的主要抓手，在尚未确定综合保税区的主导产业、目标企业情况下，盲目申报和建设，导致内陆地区综合保税区普遍存在业务不足现象。二是投资大、效益不高，综合保税区属于海关特殊监管区，在获得建设批复后，由于围网验收等硬性规定，导致综合保税区投资规模较大，但内陆地区特别是中西部地区部分综合保税区外向型产业空心化较为严重，总体经济效益不高。三是国际资源要素聚集能力不强，综合保税区担负着区域外向型经济发展的平台作用，但诸多内陆地区外向型经济规模较小，内生国际资源要素不多，短期内大规模聚集增量外向型资源客观也具有一定挑战。

二、内陆地区综合保税区担当开放型经济发展新使命

（一）担负东西双向互济开放新使命

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央引领中国迈入新发展阶段，我国外贸也迈入全新发展期。一方面我国外贸发展取得重大成就，2013年我国货物进出口规模跃居世界第一，中国广泛推动“一带一路”倡议，实施西部陆海新通道、粤港澳大湾区建设等国家战略，带动我国外贸保持稳定增长。另一方面，我国外贸面临前所未有的挑战，全球主要经济体经贸摩擦不断影响我国外贸全局，新冠肺炎疫情给国际贸易发展带来巨大不确定性。面对复杂多变的国际形势，正如习近平总书记多次强调，中国开放的大门只会越开越大，内陆地区具有双向开放的天然优势，向东通过江海、铁海联运融入海上丝绸之路，向西依托国际陆路多式联运融入丝绸之路经济带建设，在新开放战略下必将承担更大使命。

（二）打造内陆地区外向型经济发展平台

改革开放40年来，我国通过扩大对外开放，以沿海地区率先发展出口加工业，实现了外向型经济的快速扩张，在传统的贸易模式下，沿海地区依托海运大运量、低成本，更靠近原材料供应和需求市场的综合比较优势，在我国开放型经济发展中抢得先机。在全面开放新格局下，我国的开放格局更加多元，依托中欧班列、国际航空物流、陆海多式联运等物流组织方式，使得内陆腹地在我国新一轮对外开放中成为开放前沿，并依托土地、劳动力等要素比较优势，在外向型经济发展方面具备新比较优势。综合保税区作为开放政策叠加的海关特殊监管区，在内陆地区外向型经济扩张中，应加快营造外向型经济发展环境，打造内陆地区外向型经济发展平台。