关于全国重点文物保护单位申报制度的分析与思考——基于第八批国保申报表的考察

李说，詹春晖

（1.湖南省文物考古研究所，湖南 长沙 410008；2.保利艺术博物馆，北京 100027）

2019年10月，国务院发布《关于核定并公布第八批全国重点文物保护单位的通知》（“全国重点文物保护单位”下文简称“国保”），公布了新晋国保762处（另有合并项目50处），极大地充实和丰富了我国的文物资源体系，引发了社会的强烈关注。随着全国重点文物保护单位批次的增加，国保申报工作也逐渐趋于规范和稳定。本文结合现实工作中与国保申报相关的内容，就国保申报工作本身的意义和改进建议，提出一些初步的思考。

1 以申报表为核心的国保申报

“保护单位”一词首见于1956年国务院颁发的《关于在农业生产建设中保护文物的通知》[1]。1961年3月，国务院颁布了《文物保护管理暂行条例》，并同时公布了第一批180处全国重点文物保护单位，文物保护单位制度正式确立施行。1982年颁布的《文物保护法》，专设“文物保护单位”一章，初步规定了各级文物保护单位的核定公布主体及“四有”要求，1992年国家文物局颁布的《文物保护法实施细则》中明确了核定公布为保护单位后，划定保护区划的要求和时限等内容，文物保护单位制度进一步得到补充完善。此后《文物保护法》经过了多次修订，《细则》中的相关要求也在2003年颁布的《文物保护法实施条例》中得以延续和加强。文物保护单位制度在长期的文物工作实践中不断地吸收新的理念与成果，被证明是符合我国国情的、行之有效的不可移动文物保护管理制度。

随着国保批次的增加，我国的国保“不仅在数量上增加了，在申报、审批程序方面也更加规范化了”[2]这一过程，反映在各批次国保的申报遴选工作中，是形成了以申报表为核心的自下而上的申报模式。根据现有资料，至迟在第五批国保的申报工作中，已经形成了初步的申报表格式[3]，其申报文本部分包括简介、概况、价值评定、保护管理、“四有”工作概况和有关文献6项，已具备了申报表的基本框架。

第七批和第八批国保的申报材料基本一致，都包括省级文物行政部门的推荐文件、专家评估意见书、保护区划公布文件以及《全国重点文物保护单位申报登记表》。其中，申报登记表是申报材料的核心组成部分[4]。

第七批国保申报表在结构和内容上进行了细化和拓展，形成了较为完整的申报表格结构，到第八批国保申报表时，其框架基本保持不变，但对内容做了一些调整（表1）。

表1 第七批、第八批国保申报表基本内容对比

2 第八批国保申报表的改进

对比第七批和第八批国保申报表的内容差异之处，后者的主要改进可总结为3点。

2.1 对文物现状描述的要求进一步细化

第八批国保申报表中对申报对象边界区域、文物构成、保存现状等方面内容的要求进行了细化和扩充。如在第七批申报表中，仅笼统要求对申报对象的组成、形制、结构、体量等基本状况进行描述；第八批申报表中则增加了明确申报对象的边界和具体面积以及保护区划界限等要求。在文物构成方面，第八批申报表将构成要素拓展为“承载对文物保护单位价值有所贡献的所有要素”，而非仅仅不可移动文物本体，同时要求对每一个单体构成分别进行详细描述。在保存现状方面，第八批申报表删除了申报者主观填报保存状况的内容，而增加了“风险评估”一节，要求说明影响或威胁文物价值及安全的主要因素，同时还要求申报者阐述申报对象的真实性和完整性。

这一系列要求，对于全面、清晰反映申报对象的全貌具有重要作用，尤其是明确边界的要求，对文物管理实践有实质性帮助。在以往的保护工作中，常常遇到遗存数量不明、遗存范围边界不清等问题。例如大量遗址、墓群都仅在核心区进行过发掘，证明了其学术上的价值，但却没有进行全面的调勘工作或缺乏详细的调勘报告，遗址的“四至”范围和面积大小均为估测，这给后续保护管理措施的落地造成了很大的困难。《第八批全国重点文物保护单位申报与遴选工作指南》[4]（下文简称《指南》）指出：“划定边界是对申报对象进行有效保护和管理的核心要求”，这无疑是正确的。没有清晰的边界，任何管理控制措施都缺乏落地实施的依据，使文化遗产与周边环境在“有心无力”或“无为之治”的管理情境下形成愈演愈烈的冲突，导致建设活动对文物古迹及其环境的不断蚕食和破坏，在后续的管理利用中又需花费极大的成本进行疏解和治理，甚至造成不可挽回的后果。在第八批国保申报中，要求明确文物各个单体组成部分的边界、面积、保存现状，为保护区划的合理划定及后续管理提供了可供参考的依据，为将文物管理落到实处扫除了一项基础性障碍。

2.2 价值评估的选拔作用得到加强

与第七批申报表相比，第八批申报表将价值评估明白无误地置于核心地位，内容大幅扩充。《指南》要求阐述或展示申报对象的历史、艺术、科学、文化、社会等方面的价值，并提出了7条遴选标准，还要求进行对比分析，提出申报对象与其他文物之间的类似点及突出价值。

价值保护是文化遗产保护的核心，现行《中国文物古迹保护准则》[5]（下文简称《准则》）强调构建以价值保护为核心的中国文化遗产保护理论体系，在保护工作中将价值评估置于首位。根据我国《文物保护法》的规定，古文化遗址等不可移动文物具有历史、艺术、科学三大价值，《准则》进一步将其拓展为历史、艺术、科学、社会、文化等五大价值，长期以来作为不可移动文物价值评估的主要标准[6]。历届国保的遴选，尽管在具体选择标准上因实际需要或思想意识的不同而各有差异[7]，但本质上仍是以价值为核心标准的选拔。但具体到申报表中，则是直到本次申报，才使得“价值评估”这一项目摆脱了其单纯的描述性，而真正具有了评价的作用。

本次申报表的评估方法明显借鉴了世界文化遗产申报的办法，后者同样要求指出遗产申报依据的标准、提供该遗产与类似遗产的比较分析，以及提出遗产突出的普遍性价值[8]。这一价值阐释模式，一方面提升了价值评估内容的说服力；另一方面也对价值提炼的层面提出了更高的要求，有助于克服往年申报工作中可能出现的价值空泛或无限夸大的弊端。

同时，这一做法也将有利于全国文物保护单位与世界文化遗产在价值认知、评估、管理方面的接轨和统一。以往由于两者的定义不一、标准不同，同一处文物，在作为文物保护单位时，与作为世界文化遗产时，采用的是两套完全不同的价值阐释模式。已有学者提出，世界遗产价值体系与《准则》价值体系存在评估视角的不同，但两种体系的本质是相同的[9]。这次借鉴是尝试将两者从方法上进行糅合的一次尝试，它也为各级文物保护单位在申报、规划、保护等具体操作中应用《准则》五大价值进行评估提供了标准和范例。

2.3 对申报表细节的删改和补充使之更为合理

本次申报表还吸收了往年填报的经验教训，并依据近年来文物工作中的一些新现象，对表格的结构和内容细节进行了修改。如删除了第七批申报表中原本较为空泛的“自然与人文环境”一节，将“历史沿革”拆分为“文物本体沿革”和“保护管理工作沿革”两部分，分别提出不同要求，使文物历史沿革的描述更为明确、合理。

同时，在“文物描述”一节中，要求突出申报对象的特色，呼应了本次在价值评估上进行对比分析的用意；在“文物构成清单”一节中，补充要求建筑类文物应明确现存建筑年代，正是对第七批国保申报后专家提出“不能将后人复建、添加的部分混淆为历史建筑或作品”这一意见的回应[10]；在“下一阶段保护、管理、使用计划”一节中，要求已编制保护规划的保护单位提交保护规划，则是近年来文物保护规划编制普及化的反映。

3 现行国保申报表的问题与改善建议

3.1 进一步完善文物保护区划的划定要求

保护范围和建设控制地带的划定是文物保护单位的重要基础工作，为文物古迹提供了法定保障空间。但早期保护区划的划定多采取简单的外扩或“四至划定法”，其表述如“文物四周向东、西、南、北外扩××米”或“东至××家的墙基”等，一定程度上存在边界模糊不清、可操作性差、难以和城乡规划进行衔接等问题[11-12]。

根据现有法律法规，对国保单位保护区划进行调整有两次机会：其一是根据《文物保护法实施条例》的规定，保护范围自文物保护单位核定公布之日起1年内，由省、自治区、直辖市人民政府划定，建设控制地带由省、自治区、直辖市人民政府会同城乡规划行政主管部门划定；其二是根据《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》的要求，在保护规划中调整保护范围与建设控制地带，提出管理规定，并作为规划的强制性内容。

因此，国保申报表中虽明确了申报对象边界的新要求，但对保护区划的填报要求仍然延续之前的做法，要求如实填报即可，这使得在申报中经常存在申报对象保护区划的合理性问题。如某文保单位早年划定的保护区划并不合理，但由于没有修改机制，只能将不合理的保护区划如实填报，等到国保选拔结果公布，入选后方有机会进行调整，如果再要通过编制保护规划来调整，所需时间则更为漫长。在经济建设持续发展、城市化进程加速推进、土地资源日趋紧张的背景下，合理、及时划定保护区划对文物古迹的保护极为关键，现行调整机制显然不能满足这种需求。

笔者认为，利用国保申报这一契机，将保护区划调整程序前置，可以较好地缓解这种尴尬局面。从具体操作方法上，可以采取两种策略：一种是以文件形式赋予申报单位一次在申报前划定或调整保护区划的权力，经国保申报审核程序评估，认可其合理性后，按规定公布，承认其法定性；另一种是要求申报单位将合理调整区划的思路和具体方法放在表格的“下一阶段保护、管理、使用计划”一节中，经国保申报审核程序评估，认可其合理性后，按规定公布，并进行调整。

相对于现行保护区划的调整机制，这种方式有其自身的优势。一是能够将保护区划的合理性这一重要指标纳入评价范畴，促使国保单位的申报评价能够有据可依，更加科学合理；二是作为“保护规划调整”这一途径的补充，为国保单位提供一种新的区划调整方式，能够触及更广的覆盖范围；三是能够使区划划定与国保单位的公布同步完成，从而以更快的速度实现调整工作,以保证其时效性。

至于文物保护区划与城乡用地的衔接问题，近年来大批文物保护规划的编制已经提供了有用的思路。2018年发布的《全国重点文物保护单位保护规划编制要求（修订稿草案）》[13]要求国保的保护区划与管理规定应纳入所在地的城市空间管制措施，其中建设强度控制要求应纳入城市地块控制性详细规划。同时，城乡规划本身也面临着一场变革。2019年5月，中共中央、国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[14]，要求2020年初步形成全国国土空间开发保护“一张图”，并要求空间规划坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。随后，自然资源部发布了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》[15]，在多年试点的基础上，全面启动国土空间规划编制，实现“多规合一”。

因此，下一批国保在拟定保护区划时，必然需要参照国土空间管理部门的成果或有相关部门成员的参与，共同协作完成区划划定工作，并主动将相关控制要求纳入空间管制规定。就具体的申报材料而言，申报表中可就申报对象边界、保护区划的边界划定依据、控制点坐标和坐标系统，以及相关图纸、照片等提出要求，这方面已经有了一些好的建议提出[12]。

3.2 补充、完善评价标准，构建科学评价体系

梳理《指南》中不同阶段的审核内容要求，可将其评价标准分为3类：准入性标准、评价性标准、加分标准①根据《指南》要求，申报材料还包括省级文物行政部门的推荐文件、专家评估意见书，但这两份文件仅提供总体意见，而且多从价值的角度着眼。（表2）。可以看出，申报表中除价值评估外，其他多项填写内容均为准入性标准，并没有提出评价性要求，如相关研究情况调查，考古、保护、展示工作，“四有”工作情况，安全保卫情况等，申请者仅需进行机械化的信息填报即可。

表2 第八批国保申报《指南》的评价体系

现行国保申报采取申报—审核的方式，申报程序为：印发申报通知—申报材料制作—申报材料初审—申报材料审议和现场复核—征询国家有关部门意见—报送推荐名单—核定公布[4]。在此程序中，申报表格是基层直接参与国保申报的主要媒介，它一方面要反映申报对象实际情况；另一方面也应具有一定的导向功能，促进申报对象各项状况的改善，使之吻合人们对国保的认识与预期。

如前文所述，申报表加强了对边界条件的要求与价值评估的核心性，使之能够更全面、清晰地反映申报对象的全貌，但这一评价体系的导向功能却没有得到相应的加强。对于申报者而言，国保申报与否，只有申报表填报与否的区别，文物保护单位自身的保存状况并无进行实质性改变的必要（实际在填报过程中，对申报对象而言，最大的改变应该是“四有”档案的完善）。尤其对那些申报不成功的文保单位而言，后续既然得不到国保相关政策的支持，只有一仍其旧，继续等待下次申报。

若能利用国保的申报，在上述方面提出一些评价性的标准或要求，在评审过程中，便能够更方便地进行评估和把控，从而有助于促使有意愿的申报者主动对相应的方面进行预防或改进，以符合评价标准；反过来，最终公布的国保在保存、环境、管理等方面所体现出来的高标准，也能使国保自身的“含金量”得到提高。

在具体操作层面，首要的工作是将那些空泛的描述性内容通过指标分解，改造为评价性内容（正如“价值评估”一项所做的那样）。在这方面，可以从文物保护规划的评估中吸取经验。文物保护单位的规划体系通常包括本体保存现状评估、环境评估、管理评估、利用评估、研究评估等，能够很好地对应上述填报内容，而且已经形成了较为全面、成熟的评估体系，可以在此基础上择取其关键指标，加以简化、细化，编入申报表中，例如主要从破坏因素的类型与面积，周边环境的协调性，管理机构的级别、人员、资金，公众参与情况，日常管理记录，开放程度，基础设施条件等指标入手。

3.3 推动申报后保护管理承诺的实现

现行国保申报表格中，最后一项为“下一阶段保护、管理、使用计划”，在申报工作中，它似乎是形式性的，既没有作为准入性标准，也没有作为评价性标准列入，但在成功申报后，这却是落实各项工作的极为关键的一环。笔者在以往工作中就见到不少往届入选国保单位的遗址，并未采取有效保护管理措施，在外观上与周边环境毫无区别，部分偏远的遗址甚至直接沦为野地、荒地。此外，其他地区还有不少严重的破坏案件或文物损伤情况出现[16]。当然，这些现象的出现可能是多重因素综合作用的结果，但国保申报“功成身退”现象的普遍出现，也是一大不可否认的因素。为应对这种情况，必须将文物保护单位的管理要求贯穿于整个工作流程中，并推动“下一阶段计划”承诺的实现。

在申报机制中，应鼓励申报对象编制保护规划。保护规划是对文物保护单位全盘工作的统一规划和指导，对文物保护工作的有序开展十分重要。国保的申报单位以省级文物保护单位为主，编制文物保护规划也是十分必要的。现有申报表的改进之一便是在“下一阶段计划”中要求已编制保护规划的单位提交保护规划。未来可以考虑要求说明规划执行情况，并对拥有保护规划或保护计划的文物保护单位，给予一定的加分权重，激励申报对象编制保护规划。没有保护规划的，应要求就下一阶段工作的必要性和可行性做出说明。在保护规划推广、普及以后，可以将具有保护规划或保护计划改为准入标准，将其视为文物保护单位的基础材料之一。

对于申报成功的文物保护单位，其管理将纳入全国重点文物保护保护管理范畴，相关法规要求已经发布很多。2011年，国家文物局发布了《文物保护单位执法巡查办法》[17]，对文物保护单位的日常性检查工作做出了规定，在实际执行过程中，可将规划或下一阶段计划的执行情况纳入检查重点。与之相配合，还有必要建立文物保护单位退出机制，保证其“可升可降”，这方面已经多有论述[18-21]，在此不赘述。

对于落选项目，一方面建立反馈机制，对申报过程中积极的改变，如保护区划的合理调整、周边环境的有效改善、完善的日常管理措施等，予以肯定和承认，并就不足之处提供相关建议；另一方面可以吸收世界遗产的评价管理经验，将评价最终结果分为4种：列入名录、要求补报、要求重报、决定不予列入[8]（表3）。根据国保申报的实际需要，可以借鉴其“要求补报”和“要求重报”的方法，允许申报对象在下批次重报，在表格中增加重报选项，对于重报项目，要求其说明根据建议所开展的改进措施等。通过建立反馈机制和重报机制，可以从实践上引导申报单位在相应方面进行改进，并推动积极保护措施的持续开展。

表3 世界遗产的评价结果与下一步操作

4 总结

全国文物保护单位作为我国文物保护单位体系中地位最高、覆盖面最广（牵涉全国，而非某一省、市、县）的管理对象，其意义是多方面的，同时也涉及不同利益相关者之间的博弈。对国家而言，国保是被冠以“国”字号荣誉的文物古迹，代表了中华文明悠远历史诸多实证中的精华，是我国文化凝聚力的重要物质基础。对地方而言，国保可能是地方文化名片的特色、旅游资源的重要充实，也可能成为经济发展或城乡建设的负担或隐忧。对个人而言，国保往往代表着最可被信任的历史文化资源和观赏点，是家乡自豪感的重要来源,个人与本土联系的情感纽带与“乡愁”记忆的锚点。

新的时代背景下，价值评价标准仍处于核心地位，但单一的价值标准已经不能满足人们对全国重点文物保护单位的预期[22]，完整的保护、有序的管理、良好的展示等，已经成为全国重点文物保护单位的应有之义。换言之，就是要求它们“在具备相应文物价值的同时，还要达到能够确保价值延续的保障条件和管理能力”[23]。

基于这种认识，就不能仅仅将国保申报工作办成一次文物行业内部的“总动员”，而应将其当作文物事业与现代社会治理相衔接的一个宝贵窗口，使其成为促保护、限破坏的有力的政策导向工具。完善区划的划定要求、完善评价体系、推动保护管理承诺的实现等都是围绕着其导向功能所做的设计。就像奥运会的申报有助于促进基础设施建设、拉动经济发展那样，我们期望通过国保申报，推动文物古迹保护措施的开展与环境的改善，同时维持国保单位的尊严与水准，发挥其示范效应。

不可否认，现有的思考还是初步的，下一步可吸收借鉴其他国家地区或不同类型的申报制度，结合实际进一步推动国保申报制度的完善和系统化。同时，仅指望依靠一张小小的申报表就能解决全部问题也是不现实的。以上的设想的实现，离不开一个稳定、可预期的申报制度，包括清晰的申报时间、申报程序、评价原则、评价方式、评价指标等。而保护单位申报制度又应是一个完整的文物保护单位管理制度的重要环节。

实际上，对于文物保护单位的管理，至今已在全国范围内有了多年的实践基础，也有不少配套的规章和规范性文件出台，如文物认定、“四有”档案、保护标志、开放管理、保护规划、保护工程管理等。就不可移动文物的类型而言，已有的法规规章已经覆盖了世界遗产、古建筑、乡土建筑、工业遗产、革命文物、20世纪遗产等各个门类。但作为不可移动文物基本管理制度的文物保护单位制度，相关法规和规章却仅有1961年《文物保护单位保护管理暂行条例》和1963年《文物保护单位保护管理暂行办法》，对于文物管理功能的发挥而言似乎仍显单薄。因此，也可以利用国保单位申报制度改革的契机，结合各类法律法规文件，不断丰富、完善《文物保护单位保护管理条例》，从而逐步建立起以文物保护单位制度为核心中枢，贯穿整个文物保护工作的、不可移动文物保护的稳定长效机制。