协同与制约：纪检监察内部机构设置的完善

孙军

摘   要：国家监察体制改革启动以来，在依规治党和依法治国相统一、党内监督和国家监督相统一、执纪监督和执法监察相统一的背景下，纪检监察机关对内部机构设置进行了探索。应当按照集中决策、一体运行、职能分设、权力制约的原则，同时借鉴域外监察机构独立化、专业化、全面化的成功经验，从强化审查调查机构、扩充预防腐败机构、重视宣传教育机构、完善支援保障机构、构建内部协同制约机制等方面改进纪检监察内部机构设置。

关键词：监察体制; 内部机构;权力制约

中图分类号：D262.6                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2020）04-0053-07

国家监察体制改革启动以来，按照集中统一、权威高效的目标，各级各地纪检监察机关依据法定职责，优化工作流程，对内部机构设置进行了有益地探索，初步形成了既有分工又有合作的工作格局。《监察法》规定，监察机关应当严格按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制。中央纪委十九届四次全会提出，坚持党对纪检监察工作全覆盖、全方位、全过程领导，持续推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革。面对全面从严治党的新要求和反腐败斗争新形势，如何科学有效地设置纪检监察内部机构，显得尤为重要。

一、纪检监察机构改革的背景

在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点的基础上，2017年10月，《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》发布，部署在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践，完成省、市、县三级监察委员会组建工作，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。11月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定，在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。2018年3月，《中华人民共和国监察法》颁布施行，党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革，开始正式在法治的轨道上一体推进。

（一）依规治党和依法治国相统一

治国必先治党，治党必须从严。党的十八大以来，围绕全面从严治党和党的建设，推进制度“供给侧结构性改革”，先后制定、修订了190多部党内法规，《廉洁自律准则》《纪律处分条例》《党内监督条例》《问责条例》等关键性、基础性法规制度陆续出台或修订，党内法规体系初步形成，有规可依的问题基本得到解决。“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”[1]。

纪检监察体制改革将依规治党拓展到依法管理全体公职人员，进而保证公权力受到法律的约束，把权力关进制度的笼子，依规治党为依法治国提供制度前提和组织保障。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式，是依法治国的关键。中国共产党是执政党，只有党在宪法和法律范围内活动，才能真正实现依法治国。《监察法》将依规治党上升为国家意志，将党内法规上升为国家法律，提升了党内法规的法律强制性和执行力，对权力的规制更加严密规范。从近年依规治党和依法治国的实践来看，依规治党的“治”主要指整治，依法治国的“治”主要指治理，监察体制改革的深化使得“整治”和“治理”的联系愈加密切，要实现国家治理体系和治理能力现代化，尚有赖于依规治党和依法治国的统一推进。

（二）党内监督和国家监督相统一

国家监察委员会成立后，国家机关架构从“一府两院”转变为“一府一委两院”，监察权成为法定国家权力，而且“是一种有别于立法权、行政权、检察权、审判权的新型国家权力”[2]24，这五种权力相互作用构成了国家权力结构的新形态，是我国政治体制和国家治理体制的重大变革。“监察委员会是党直接领导的政治机关，是实现党和国家自我监督的政治机关”[2]2。监察委员会的特殊性质和地位决定了在监察权行使的过程中，必然贯穿党的领导，体现党内监督和国家监督的统一。监督是纪检监察机构的首要职责。《党内监督条例》规定，党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责，加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路線方针政策情况的监督检查。根据《监察法》的规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。作为监督主体的纪委监委合署办公后，监督的对象从党员扩展到全体公职人员，监督的范围从党内扩展到党外，实现了对党员和公职人员的监督全覆盖，党内监督拓展到国家监督。

（三）执纪监督和执法监察相统一

“党对反腐败的统一领导，蕴含着党的领导权与执政权的有机统一”[3]。从领导体制看，纪检监察体制改革强化了党对反腐败工作的集中统一领导，实现了从“结果领导”到“全过程领导”。《纪律检查机关监督执纪工作规则》强调：“纪检监察机关应当严格执行请示报告制度。”中央纪委定期向党中央报告工作，研究涉及全局的重大事项、遇有重要问题以及作出立案审查调查决定、给予党纪政务处分等事项应当及时向党中央请示报告，既要报告结果也要报告过程。地方纪检监察机关作出相关重要事项也应当向同级党委请示汇报并向上级纪委监委报告。从执纪执法主体看，纪检监察体制改革后，国家监察委员会将监察部、国家预防腐败局的职责，最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。纪委监委成为反腐败专责机构，统一进行执纪执法。从组织职责看，纪委的职责是执纪、监督、问责，监委的职责是监督、调查、处置，纪委监委在履行上述职责过程中，并不是相互割裂的，而是紧密联系、统筹进行的。特别当监察对象是具有党员身份的公职人员时，执纪监督和执法监察往往是统一展开的。

二、纪检监察机构的设置原则

反腐败机构或专门监督机构要能够肩负起自己的使命，就必须同时具备独立、权威、廉洁、专业四大特征。[4]为了充分体现这些特征，同时也要体现集中统一、权威高效的目标导向，纪检监察内部机构设置应当遵循集中决策、一体运行、职能分设、权力制约的原则。

（一）集中决策

纪委监委整合了原行政监察、检察机关等部门的反腐败资源，要将原来相对分散的反腐败资源形成反腐败合力，必须建立集中决策的机制。从纪委监委领导层看，目前省级以下都是由纪委书记兼任监委主任，大部分监委委员由纪委常委兼任，领导层的高度融合为集中决策提供了组织保证。从决策机制看，要建立完善的制度来保证决策的科学规范。需要注意的是，集中决策不是个人决策，而是一种集体决策。在我国的政治管理体制中，会议决策是集体决策的一种主要形式，需要制定完善纪委常委会、书记办公会、主任办公会的制度，明确会议程序、会议内容等要素，将线索处置、调查审查、案件审理等重要环节纳入集中决策。

（二）一体运行

根据《纪律检查机关监督执纪工作规则》，中央纪委和地方各级纪委贯彻党中央关于国家监察工作的决策部署，审议决定监委依法履职中的重要事项，把执纪和执法贯通起来。要充分发挥合署办公的优势，有效整合纪委监委职责权限，将党纪政务案件的审理程序有机贯通，“一并呈报、一体决策、一起运行”[5]，除必须单独由纪委、监委分别处理的，都以纪委监委名义联合作出。对党员公职人员涉嫌违纪违法的，实行调查程序并行衔接，对其同时开展纪律检查和监察调查，根据调查情况给予相应的党纪政务处分，对涉及职务犯罪的，移交检察机关提起公诉。

（三）职能分设

“机构的设置与权力的配置本是一体两面的关系”[6]。根据《监察法》的规定，监察程序分为线索处置、立案、调查、审理等环节，为了避免改革前某些部门既管立案调查又管审理处置、权限过大的问题，在设置内部机构时应当按照不同环节将监察权进行分解。目前，纪委监委通过实行监督检查和审查调查部门分设，以“前后台”分开的方式实现职责的分工。随着监察体制改革的深化，要进一步优化流程设计，明确职责分工，使机构设置和监察程序环节相匹配。同时需要注意的是，职能分设并不意味着职能分割，需要建立机构之间相互联系协作机制，保障纪检监察程序顺畅运行。

（四）权力制约

绝对权力产生绝对腐败，权力必须受到制约。正如马克思指出：“勤务员总是在公众监督之下进行工作的。”[7]141职能分设可以达到权力分置的效果，但形成对权力的制约还需要中间元素和中介机制，需要构建权力相互制约的机制。《监察法》规定，监察机关应当严格按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制。作为监督公权力运行的机关，也必然要受到监督。监察委员会由人大产生，对人大负责，这是基本的外部监督。要让监察权依法行使，还必须构建内部制约机制。一是要设置专门的案件监督管理部门负责对监督执纪工作全过程进行监督管理，做好线索管理、组织协调、监督检查、督促办理等工作。二是不同内设机构之间形成相互制约的机制。线索处置、调查、审理等环节环环相扣又相对分离，在具体履行这些职责的过程中，不同机构之间可以互相监督、互相制约。

三、监察机构设置的域外经验借鉴

反腐败是全世界共同面临的重要课题。不同国家或地区根据各自的政治经济情况，采取了不同的反腐败模式，新加坡、我国香港等在廉政建设方面取得了突出的成效，为我国监察体制改革提供了有益的启示。

（一）新加坡贪污调查局

新加坡反腐败专门机构是贪污调查局（Corrupt Practices Investigation Bureau，简称CPIB），成立于上世纪50年代，1969年后隶属总理直接领导。CPIB下设调查部、执行部、组织事务部，分别履行相应职责：受理对公共部门与私人部门的腐败举报，并予以调查;调查玩忽职守或行为失当的公职人员;检查公共服务的内容与程序，确保其中不存在可能产生腐败的漏洞;管理运行内部事务等。需要强调的是，《防贪条例》（the Prevention of Corruption Act， 简称POCA）在新加坡腐败治理中发挥了关键的作用，其赋予贪污调查局极大的反腐权力。可以说，CPIB 和 POCA 在新加坡反腐模式中缺一不可，前者是实施后者的一个机构，其主要职能是调查违犯《防贪条例》的行为;而后者是前者存在的一个依据。[8]

调查部是CPIB的主要部门，由特别调查组、金融调查组、综合调查组、调查培训组、调查政策组组成。特別调查组的对象分为公共机构和私立机构，根据不同对象组成不同的调查组。金融调查组主要负责调查金融相关或者跨国贪腐案件。综合调查部工作职责相对较为广泛，主要是负责调查公职人员的普通腐败案件。培训组负责培训调查局的工作人员，提升工作人员的专业化水平，以更好适应工作岗位。调查政策组分析各类腐败问题的要素，在此基础上制定详尽的调查政策，指导之后的案件调查。

执行部分为管理与援助部和情报部。管理与援助部的职能主要是管理执行工作，配合调查调取文件资料或协助控制被调查人员等，为调查提供支援和保障。情报部主要工作是搜集情报，查找涉嫌贪污贿赂等腐败案件的线索。

组织事务部下设财政管理部、规划与组织关系部、人员管理与发展部、信息技术部，主要职能为：管理财务，做好资金预算管理等各方面的工作;选拔以及培训工作人员，确保调查局工作人员按照法律规定进行工作;制定未来的发展规划以及战略目标，并积极开展宣传教育，使各部门更加具有协调性，共同完成调查局的战略目标;为调查局开展工作提供信息技术服务等。

（二）香港廉政公署

1974年2月，香港《廉政公署条例》通过，廉政公署（Independent Commission Against Corruption，简称ICAC）正式成立。香港回归后，《香港特别行政区基本法》明确规定：“香港特别行政区设立廉政公署，独立工作，对行政长官负责。”廉政公署成立以来，一直以执法、预防及教育三管齐下的方法打击贪污，致力维护香港公平正义、安定发展，并获得香港政府及广大市民的广泛支持，也使得香港成为全球最廉洁的地区之一。廉政公署除廉政专员办公室外，设有一个行政总部和执行处、防止贪污处以及社区关系处三个业务部门，分别负责调查执法、预防腐败、社区教育等有关工作。

执行处是廉政公署最大的部门，由执行处首长领导，辖下设有两个主要部门，分别负责调查公营机构和私营机构的贪污及相关罪行。执行处首长同时兼任副廉政专员，并直接向廉政专员负责。执行处需要经常向审查贪污举报咨询委员会汇报部门工作及咨询意见。执行处的职责主要有：接受及审阅贪污指控;调查任何被指控或涉嫌触犯《廉政公署条例》《防止贿赂条例》及《选举（舞弊及非法行为）条例》的罪行;调查任何订明人员涉嫌滥用职权而犯的勒索罪;调查任何与贪污有关连或会助长贪污的订明人员行为，并向行政长官提交报告。执行处设两名执行处处长分别负责政府部门和私营机构的案件调查，执行处下设四个调查科，负责调查或者支援。值得一提的是，有的调查科通过设立支援组专司调查支援和保障，比如调查科（四）的支援组承担国际及内地（行动）联络、行政及行动支持、法证会计管理及法律研究、统计资料研究、核数及审查、训练及发展、信息科技及计算机数据鉴证等职责。

防止贪污处的法定职责是：审查各政府部门和公共机构的工作常规及程序，并建议修订容易导致贪污的工作方法及程序;应私营机构和个别人士的要求，提供防贪建议。防止贪污处定期向监察该处工作的防止贪污咨询委员会汇报工作情况。在日常工作中，防止贪污处经常与各机构及公司的管理层紧密合作，担当他们的顾问。防止贪污处由一名处长执掌，辖下有两个审查科，由两名助理处长协助执行职务，对公务员诚信、选举、采购及投标程序、建筑及基建工程、房屋、医疗卫生、规划、环境保护及土地、公私营协作等领域进行监督审查，同时面向私营机构和公共机构提供防贪咨询服务。防止贪污处拥有一支经验丰富的专业人员队伍，包括资深的前政府人员，尽心为公营机构及私营机构提供有效的防贪建议，他们的专业范畴涵盖会计、核数及财务分析、工程、信息科技、法律、测量等领域。

社区关系处的法定职责为：教育公众认识贪污的祸害;争取公众支持肃贪倡廉的工作。社区关系处定期向社区关系市民咨询委员会汇报工作情况和就推行工作的策略咨询意见。社区关系处由一名处长执掌，辖下设有两个科。一个负责通过大众传媒和新媒体宣扬肃贪倡廉的信息，制订商业道德及青少年诚信的推广策略;另一个负责直接与市民“面对面”接触，推展倡廉教育以及深入社群，争取各阶层的市民支持廉署的工作。

（三）新加坡CPIB和香港ICAC的共同特点

新加坡CPIB和香港ICAC成立以来，与贪腐现象开展持续深入的斗争，是两地反腐败取得明显成效的关键所在，分析其组织架构和运行机制，独立化、专业化、充分化是他们共同的特点。

第一，组织运行的独立化。新加坡CPIB和香港ICAC都是高度独立的反腐败组织，在财务、管理、人事等方面享有高度的自主权，不隶属于任何行政或司法机构，也不受其他机构的干涉。CPIB负责人由总统任命，只对总理负责，在新加坡国家机构中具有独立的地位。ICAC独立开展工作，廉政专员只对最高行政长官负责。

第二，机构人员的专业化。CPIB和ICAC在机构设置上职责全面又分工明确，涵盖了腐败调查、预防、支援、培训等各个方面。CPIB设有特别调查组、金融调查组，对涉及金融或者比较复杂的腐败案件，由这些调查组专业应对。ICAC执行处除了按政府部门和公共机构、私营机构划分审查对象外，还对审查领域进行了专业的精细划分，涵盖采购及投标程序、建筑及基建工程、房屋、医疗卫生、规划和环境保护及土地公私营协作等腐败易发领域。CPIB和ICAC都十分重视工作人员专业化水准提升，不同部门的人员一般都具备相应的专业背景，能够正确规范地开展案件调查。两个机构都设有负责人员培训及发展的部门，制定培训计划，开展不同主题培训，为机构专业高效运行提供人力资源支撑。

第三，调查职权的充分化。为了实现高效反腐的目标，CPIB和ICAC都拥有极大的调查及相关权力。新加坡法律赋予CPIB调查权、搜查权、无证逮捕权、保密权等权力，甚至在调查某些法定的职务犯罪及与之相关的其他犯罪时，调查人员可以行使司法警察的一切调查权力。根据《廉政公署条例》《防止贿赂条例》，ICAC有逮捕、扣留和批准保释、搜查与捡取证物、查阅银行账目、扣留旅行证件和限制处置财产、调查资料保密等权力，以保证调查活动的顺利进行。

四、完善纪检监察内部机构设置的建议

习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上指出：“要深刻把握党风廉政建设规律，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。”一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，不仅是反腐败斗争的基本方针，也是新时代全面从严治党的重要方略。纪检监察机构的设置需要和“三不”方针相匹配，担负起推进全面从严治党向纵深发展的使命。

（一）强化审查调查机构

审查调查机构主要负责对职务违法犯罪行为进行初步核实和立案调查，对监察对象的处置具有很大的影响力和决定权，是监察程序中的关键环节，对形成“不敢腐”的高压态势具有重要作用。一是选拔具有法律、审计、侦查等专业背景的人员充实到案件调查审理部门，在转隶过程中，按照人岗相适的原则合理安排原检察机关、行政监察機关的人员，将业务能力强、熟悉调查审理业务的人员放在政策性、专业性比较强的岗位上，以规范行使法律赋予的各项调查权力。二是尽快制定《监察官法》，对进入纪检监察机关的人员设定基本条件，确保纪检监察机关人员的基本素质和业务能力。《监察法》赋予监察机关讯问、查询和冻结、搜查、限制出境、留置等权力，能否依法正确行使这些权力，保障当事人合法权利，应当对权力主体设定必要的门槛。三是提升调查审理的专业标准。监察体制改革后，监察机关在对职务犯罪行为调查结束后，移交检察机关起诉，这就要求调查审理的标准不仅要符合《监察法》，还要符合《刑事诉讼法》的规定，监察机关调查审理中的证据标准、程序环节都要提升到《刑事诉讼法》规定的要求，以实现执纪执法的真正贯通。

（二）扩充预防腐败机构

香港ICAC专门设立防止贪污处，明确提出“预防胜于治疗”的理念，通过提高程序的透明度及问责性、加强管理及监督、改善系统管制及预防舞弊的机制等方法堵塞贪腐漏洞。党的十八大以来，纪检监察机关总结新时期执纪监督工作经验，提出“四种形态”，使反腐败工作更有针对性。在纪检监察机构设置中，必须把监督职责放在首位，进一步扎紧“不能腐”的制度笼子。一是提升执纪监督的力量配置。随着运动式反腐向制度性反腐的转变，运用好“四种形态”特别是第一种形态，应当成为纪检监察机关的主要工作方向，“经常开展批评和自我批评、约谈函询，让‘红红脸、出出汗成为常态”，反映在机构设置上，负责执纪监督的机构要占更大比例。二是要推动预防腐败进一步深化。目前，监督检查室一般按照地区和部门划分负责范围，监督对象面广量大，需要进一步加大监督检查的机制优化力度，使监督渗入被监督地区及部门的日常工作和重点领域，形成持续不断的威慑。三是将预防腐败贯穿纪检监察全过程。除了监督检查部门之外，明晰信访室、审查调查室、案件审理室等部门的相关职责，对重点领域、典型案件进行专题分析，对涉及体制机制问题和法规漏洞提出预警。

（三）重视宣传教育机构

香港ICAC的社区关系处通过各种形式与市民互动，宣扬反腐倡廉的信息，使“廉洁之都”的愿景深入人心。中国共产党历来重视宣传思想教育，要积极发挥宣传教育机构的内化作用，促进“不想腐”的自觉。一是改进宣传机构设置。宣传部门的设置和监察体制改革前变化不大，需要进一步提升专业性，可以借鉴香港ICAC的成功做法，创新宣教形式，丰富宣教内容。目前主要通过网站、微信、电视专题片等形式展示反腐败工作取得的成效，宣传重心主要是大案要案，这虽然对社会公众有一定的视觉冲击，但仍需要创新宣传方式，在不违反保密要求的前提下，加强对党的纪律和监察法规、监察体制改革和运行的宣传，加大宣传力度，扩大受众面，推进纪检监察机构“去神秘化”。二是积极发挥教育转化功能。面向党员和公职人员经常性开展警示教育、廉政教育、思想教育，防微杜渐，防早防小。对于职务违纪违法人员要教育和惩戒相结合，使其认识到错误的根源，真正改过自新。

（四）完善支援保障机构

新加坡CPIB和香港ICAC都拥有庞大专业的支援体系，由专业人员从数据分析、信息技术、联络协调等方面提供全方位支持来保障调查的高效进行。我国内地纪检监察部门虽然也建立了和公安、审计、通信管理等部门的协作关系，但在案件调查中仍面临程序繁琐、效率不高等问题，需要构建比较完善的支援保障体系。应设立单独的专业支援保障部门，可以整合纳入会计审计、网络数据、计算机等专业力量。案件调查是一项系统工作，需要各种专业支持才能正确高效进行。职务违法犯罪案件往往时间跨度大、涉及领域多，而调查组人员相对有限，同时还受专业背景、技术条件、调查手段等方面的限制，因此，专业的支援保障部门不可或缺。

（五）构建内部协同制约机制

纪委监委的内部机构主要分为业务类和支持类，业务类机构是依据业务流程或者业务性质分工进行设置的，主要包括监督检查室、审查调查室、案件审理室、案件监督管理室、党风政风监督室、信访室等，基本形成了协同反腐的工作格局。《监察法》第36条规定：“监察机关应当严格按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制。” 《监督执纪工作规则》也规定：“监察机关应当建立完善监督检查、审查调查、案件监督管理、案件审理相互协调、相互制约的工作机制。”目前除了由案件监督管理室、干部监督室开展内部监督外，尚须构建严密的权力制约机制，防止“灯下黑”。监督不仅是预防权力被滥用，也“系以通过决定过程之理性化以提高决定之内容正确性为目标” [9]。

一是明确职责边界。《监督执纪工作规则》等法规虽然对内部业务机构的主要职责进行了规定，但在实践中依然存在职責边界模糊的情况。在运用执纪监督“四种形态”过程中，特别是第二种、第三种形态有时在调查之初难以确定，监督检查室和审查调查室的职责及案件流转仍需进一步厘清。在市以下纪委监委由于办案人员有限，可能存在不同机构人员混用的情形，法规要求需要更加严格执行。[10] 二是流程环节的分离与制约。在监督检查和审查调查、案件调查和案件审理分离的基础上，优化流程设计，确立工作标准，一个环节达到一定标准后才能进入下一个环节，每个部门履行职责都应受到其他相关部门或工作机制的规制，并且形成工作流程的闭环。

参考文献：

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[10] 杜倩博.监察委员会内部机构设置与运行机制：流程导向的组织变革[J].中共中央党校学报，2018（4）：55-64.

责任编校   陈   瑶

Abstract： The debut of the reform with national supervision and inspection mechanism initiated the exploration of discipline inspection agencies into the establishment of their internal organs against the background of unification of Party administration by regulations and state administration by law， unification of inner-Party supervision and national supervision， unification of discipline inspection and law-enforcement inspection. Principles of collective decision making， unified operation， function separation， and power restriction to be applied， successes of foreign countries in independence， specialization and comprehensiveness of supervising organizations to be drawn on， internal structures of supervising organizations are to be improved as regard strengthening the investigation and trial organs， expanding corruption-prevention organs， emphasizing education and propaganda organs， perfecting safeguarding organs， and structuring internal coordination mechanisms， etc.

Key words： supervision system; internal organs; power restriction