制定养老服务条例促进资源融通共享

赵萍丽

为有效应对全面进入深度老龄化的基本国情，解决居家、社区养老服务供给能力不足，养老机构服务供给总量短缺与结构矛盾并存等突出问题，坚持“以人民为中心”的发展思想，2019年11月，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，提出要打造高质量的为老服务和产品供给体系，多渠道、宽领域扩大适老产品和服务供给。为贯彻落实党中央和国务院关于养老服务工作的最新要求，从国内老龄化程度最高、高龄化突出、空巢家庭多而养老服务资源供给紧张的严峻形势出发，本市需要制定一部能够融通整合“居家养老、社区养老和机构养老”三种养老资源、有效提升养老资源利用效率的《上海市养老服务条例》。

一、制定条例具有迫切性

在全面建成小康社会、积极应对人口深度老龄化挑战、贯彻实施健康上海战略、促进和规范养老服务事业健康发展的背景下，需要制定养老服务条例。

全面建成小康社会。为解决养老等民生问题提供制度性保障，是改善人民生活、全面建成小康社会的必然要求。

积极应对人口深度老龄化挑战。实现社区居家养老和机构养老资源的共建共享，已成为以更低成本、在更大范围为更多老年人提供高质量服务的有效选择。

贯彻实施健康上海战略。做实做好养老资源与医疗资源的有效对接，补足养老短板，是促进健康老龄化、推进健康上海建设的重要任务。

促进和规范养老服务事业健康发展。以地方性法规的权威性、严肃性、强制性促进和规范养老服务市场，是养老服务事业健康发展的重要保证。

二、制定条例要明确的目的

笔者认为，制定条例要体现以下三个方面的目的：推动“社区居家养老、机构养老”等不同养老资源的共建共享;构建家庭、政府、市场、社会多主体的供给格局，共同打造能满足老年人多层次、多样化需求的养老服务体系;促进与规范并举，在激发市场活力和动员社会力量的同时，加强规范和监管，保障养老服务事业的健康发展。

三、制定条例要遵循的原则

笔者认为，在条例制定过程中，应当把握以下四个原则：

家庭尽责，政府主导。在家庭层面上，家庭养老功能的发挥是养老服务体系建设的前提和基础，家庭成员不得推脱对老年人的赡养责任。在政府层面上，基本养老服务属于公共产品，具有福利性质，无论是政策制定、筹资模式，还是服务质量的评估与服务过程的监督等都离不开政府的主导作用，需要各个相关政府部门通力合作。

社会参与，市场运作。养老服务由家庭、政府、市场、社会等多元主体共同负担。要尽快破除政府大包大揽的养老服务发展瓶颈，激发社会与市场活力，提升养老服务品质，满足老年人多层次、多样化的养老服务需求。

保障基本，适度普惠。应建立健全满足不同老年人需求的分类保障和服务制度。在切实保障经济困难、高龄独居、失能失智、失独、空巢等特殊老年群体的基本养老服务需求的前提下，全面建立与本市经济发展相适应、与不同老年人群体养老需求相匹配、与社会福利制度相衔接的适度普惠型养老服务体系。

便利高效，安全优质。要把便利高效和安全优质的原则体现在养老服务立法的各环节里，让老年人享有基本且专业的医疗护理、康复保健、生活照料、精神慰藉等服务。

四、制定条例要恪守的定位

从价值判断上看，“上海市养老服务立法”应当是激发市场活力与规范市场竞争秩序并举的法规。“上海市养老服务立法”是通过立法的方式，激发市场活力与规范竞争秩序，来保障养老服务业健康发展。

从功能定位上看，“上海市养老服务立法”应当是促进法、保障法，而非行为法、规范法。《上海市养老服务条例（建议稿）》明确了家庭、政府、社会、市场参与养老服务的模式、队伍建设、资金保障、运行机制、社会参与、税费优惠、监管制度和法律责任等，从中可以清楚看出其“促进” “保障”取向。

从立法位阶上看，养老服务立法应当是从属性、地方性、探索性的地方性法规。养老服务立法承担的功能是有限的，不是各类老龄事业发展立法的基本法，却承担着地方性和探索性立法的功能。

五、对条例主要制度的设计建议

随着人口老龄化程度的不断加深，养老服务工作面临的挑战也日渐凸显，必须充分发挥立法对改革的引领和保障作用，在深化养老服务改革和创新实践的基础上，实现立法与改革决策衔接，在法治框架内推进养老服务改革。

（一）关于“养老服务”的含义和分类

在综合考虑和研究中央相关法律政策、兄弟省市地方性法规以及学术界研究成果的基础上，笔者认为，养老服务是以满足老年人多层次、多样化养老需求为目的，在家庭成员承担赡养、扶助义务的基础上，由政府、市场和社会为老年人提供生活照料、医疗护理、康复护理、健康保健、精神照料、文体娱乐、紧急救助、临终关怀等服务。其中，孤老优抚对象以及低收入的高龄独居、失能失智等老年人是养老服务的重点人群;生活照料、医疗护理、精神照料是养老服务的核心内容。笔者提出，按照老年人居住地和服务提供者与老年人的关系为标准进行划分，把养老服务分为家庭养老、社区居家养老和机构养老。其中，“家庭养老”是中国社会的传统养老模式，仍然是当代中国养老模式的主体和基础。条例制定时，应在强调家庭提供养老服务的前提和基础上，将更加社会化和更具专业性的“社区居家养老”和“机构养老”这两种类型作为条例内容的重点。

（二）关于服务保障

养老服务的保障中存在政府统筹协调和政策衔接能力的问题、服务队伍数量和质量的问题。笔者认为，应该从以下四个方面加强保障体系建设：一是充分发挥政府的组织保障作用;二是促进医养融合、打造高品質的健康养老模式;三是建立分类培养与激励机制，加强养老服务队伍建设;四是增强财政预算、完善长期护理保险、鼓励商业护理保险，做好资金保障。

（三）关于服务供给

养老服务的供给中存在以下一些问题，如，服务内容的差异化与精准化有待提升，高龄独居、失能失智、无子女老年人养老存在困难，“社区嵌入式”养老服务供给中邻避困境凸显、非户籍常住老年人养老以及长护险制度实施中存在问题等。笔者认为，应该从以下九个方面加强供给体系建设：一是建立服务内容分类分级制度;二是做好服务规划和建设，保障面向未来的空间和设施供给;三是平衡城乡供给，缩小城乡养老服务水平差距;四是激活市场，提供丰富多层次的优质供给;五是推进居家、社区和机构养老资源梯度推进与融合共享，整合盘活存量养老资源，提升服务品质;六是强化社区支持，完善对高龄独居老年人的服务供给;七是继续推行和完善养老顾问制度，做优精准化个性化养老服务;八是继续着力发展“社区嵌入式”养老，创新超大城市养老服务供给模式;九是建立机构住养老年人的监护人制度。

（四）关于服务支持

养老服务的支持体系中存在家庭以及子女尽责、市场和社会力量激发、智慧养老发展、长三角一体化等问题。针对上述这些问题，笔者提出以下七个方面加强支持体系建设的建议：一是强化宣传动员，提升养老服务的知晓率和可及性，营造敬老、孝老、爱老、助老的社会氛围;二是建立健全科学合理的全过程评估机制，确保养老服务供给公平发展;三是发挥政府对社会力量的鼓励和激发作用，提升服务效率和质量;四是完善养老服务相关产业扶持政策，营造良好的行业发展环境;五是探索家庭尽责的相关支持制度，满足老年人心理需求;六是发展智慧养老，推进养老服务便捷、舒适和高效;七是发挥各自优势，探索长三角养老服务一体化合作机制。

（五）关于服务监管

养老服务的综合监管中存在养老机构的设立许可取消后的监管、“养老住区”等养老地产行业的监管等问题。笔者认为，应该从以下三个方面强化综合监管体系建设：一是在监管标准上，政府应该制定科学有效的综合绩效评估体系;二是在监管方式上，把登记即管、日常监管、行业监管和社会监督有机结合起来;三是在监督手段上，有必要在运用信息技术和大数据技术加强服务和监测的基础上，综合运用法律手段和社会信用手段进行奖惩，通过设定相应的法律责任和相应的社会信用责任来规范养老服务。

（作者系同济大学副教授，法学博士）