“大深圳”组团出圈

陈秋圆

进入都市圈时代，从中央到地方，对都市圈的关注热度空前。去年至今，中央及国家部委至少有10个公开文件直接提及都市圈，释放出加快培育发展现代化都市圈的强烈信号。近日，国家发展改革委编写出版的《国家新型城镇化报告2019》多次“点名”深圳都市圈，再加上前不久广东省委省政府也在文件中“点名”深圳等全省五大都市圈，以深圳为龙头的超级都市圈正在浮出水面，“大深圳”呼之欲出，珠三角协同发展的格局也将进一步明确。

扩权？扩容？

“1979年，那是一个春天，有一位老人，在中国的南海边，划了一个圈……”1980年8月26日，全国人大常委会正式通过并颁布《广东省经济特区条例》，深圳经济特区成为最早实行改革开放的试验地之一。如今深圳早已从当年的小渔村发展成为管理服务人口超2000万的现代化国际化大都市，也是国际性综合交通枢纽、国际科技产业创新中心、中国三大全国性金融中心之一。深圳的发展不仅关乎它本身，它还是粤港澳大湾区四大中心城市之一，并在全力建设中国特色社会主义先行示范区。

2020年8月，深圳迎来建立经济特区40周年。站在新的历史起点上，改革开放再出发，人们对于深圳有着更多的想象和期待。中央会有什么生日“大礼包”？一个讨论颇多的话题是深圳是否会“扩权”或“扩容”。这背后，是人们对进入不惑之年的深圳，如何打破空间、资源、行政边界等瓶颈制约的思考。

6月12日中央党校主办的《学习时报》刊发文章——《“三区”叠加 扩权赋能 探索建设大深圳统筹合作示范区》。文中指出，深圳过往以小土地面积撬动大发展的模式正面临瓶颈。土地资源相对紧张，可开发空间越来越稀缺，土地供给矛盾及其衍生的问题相对突出，极度稀缺的住宅用地引发房价、物价、用工成本、物流成本甚至租金成本的上涨，成为企业经营困难和外迁的主要原因，经营成本上升还会导致产业空心化危机。

从深圳的历史来看，其每次发展的量级递进都与扩容有着密切关系。在这样的背景下，文章指出，深圳向外拓展、加强与周边城市的合作成为必然选择，而基于深莞惠及河源、汕尾五市良好的合作渊源，探索建设大深圳统筹合作示范区成为最优选项。即在不改变行政区划的前提下，由深圳主导，通过赋予深圳经济、社会、民生事务等省级管理权限，对深圳、东莞、惠州惠阳、深汕合作区、深河合作区五地的供给侧要素进行结构性调整，在顶层设计上规划建设一个跨行政区域的资源统筹、功能协调、产业互补、成果共享的区域统筹合作新模式。这是一种“扩权不扩容、强统筹紧合作”的实践模式。

“大深圳”对应到实际，是如今热度很高的“深圳都市圈”。4月28日《深圳市发展和改革委员会2019年工作总结和2020年工作计划》明确指出，推进深圳都市圈规划编制，原深莞惠经济圈扩容增加河源、汕尾两市，共同建立深圳都市圈，并助力河源、汕尾两市融入粤港澳大湾区建设。广东省发改委等六部门最新出台的《广东省开发区总体发展规划（2020—2035年）》也明确了深圳都市圈的范围，包括深圳、东莞、惠州、河源、汕尾。为适应珠三角核心区功能拓展和空间拓展的需求，《规划》要求推动广州都市圈、深圳都市圈和珠江口西岸都市圈深度融合，在环珠三角地区开发区集聚发展先进制造业、战略性新兴产业及其配套产业，提升传统优势产业。

资料显示，深圳都市圈总面积约为36312平方公里，占广东省20%;常住人口约为3290万，占广东省30%;2019年实现GDP超4万亿元，占广东省40%。其经济实力在全国都市圈里仅次于上海、北京都市圈，但它的人口结构最年轻，是年轻移民的创业天堂，且高质量发展成色更足，特别是核心城市深圳。在都市圈规划下，一方面深圳有望突破土地瓶颈，另一方面，可以更好发挥其产业辐射作用，带动周边其他城市发展和升级。

聚焦都市圈 形成内循环

7月30日，中共中央政治局会议提出：“要加快新型基础设施建设，深入推进重大区域发展战略。要以新型城镇化带动投资和消费需求，推动城市群、都市圈一体化发展体制机制创新。”

当前我国城镇化率超过60%，各类城市正由各管各的发展阶段迈向都市圈和城市群发展阶段，特别是京津冀、长三角、粤港澳、长江中游城市群、成渝地区经济圈等地区已经开启大都市圈、城市群的发展过程，其中的红利将高达数十万亿级。中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆撰文指出，要重点规划建设好城市群都市圈，以培育新增长极和动力源“拉动”内循环。

都市圈并不是一个新概念，纵观世界，伦敦都市圈、纽约都市圈、巴黎都市圈等都带动了城市的发展，不少发达国家将都市圈的规划作为城市发展的重要内容。中国城市规划设计研究院深圳分院的邱凯付、陈少杰、罗彦在《治理视角下深圳都市圈协同发展探索》一文中指出，都市圈作为未来区域发展组织的主要模式，是应对超大城市过度聚集和结构失衡、中小城市动能缺失及服务缺位、城际协同各自为战与不良竞争的突破口。都市圈的区域协同治理是国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。

“中国政府把产业升级与经济振兴的最适当空间尺度定位于大规模的都市圈或城市群，而不是面积较小的行政市/本地尺度。粤港澳大湾区内部新尺度的国家空间被建构起来，新的城市与区域治理的局面正在形成。”全球城市实验室首席研究员、牛津大学经济地理学博士王晓阳认为，中国大力发展都市圈，是引导要素、资源自由流动，向优势的都市圈和城市群集聚，发挥比较优势，合理分工。

中国这么大的人口规模和劳动力就业市場要求大量制造业的存在，既包括劳动资本密集型，也包括先进制造业。对于未来中国的产业地理，王晓阳的想象是：对于劳动密集型产业，京沪深广杭等总部经济发达城市、中西部腹地、东南亚非洲拉美应该形成一个新的全球生产网络，这是“一带一路”正在推的，是一个新的全球化进程;先进制造业从研发到生产都集中在东部的城市群和重点城市区域，例如京津、苏州—上海、深莞惠等都市圈，这也是为什么现在大力推进城市群和都市圈经济的原因。

不过，都市圈的形成并非完全依赖于行政规划，它也是社会分工的产物，主要是自然的选择，中心城市和周边城市形成资源与产业的互补，相互依存度高。深圳大学管理学院副教授肖俊分析，首先，深圳都市圈的优势在于突出了中心城市的资源富集与辐射作用，围绕中心城市的优势产业和产业链条，提升区域经济规模;其次，都市圈规划有利于化解中心城市同质化发展的困境，减少广深两大城市在产业和资源领域的竞争而造成的损耗，逐步构建各自的重点产业集群。

“都市圈是指中心城市与外围城市之间具备地域的相邻性、交通的可达性、经济联系的紧密性、产业结构的互补性等，从而推动了同城化。”在讨论都市圈发展时，王晓阳认为在国内国际双循环的背景下，要多维度考虑都市圈在城市群中的角色定位、都市圈和国内其他城市/都市圈的网络关系，以及都市圈在世界经济中的角色等。

根据国家发改委的定义，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。交通可达性是都市圈一个重要指标。莞惠河汕等地临近深圳，城市之间的高速公路和高铁等高速交通网络虽然目前还不能完全满足城市之间的通勤需求，但也已经基本形成。日前国家发改委批复大湾区城际铁路建设规划，构建大湾区主要城市间1小时通达、主要城市至广东省内地级城市2小时通达的交通圈。按规划，到2025年，将全面覆盖大湾区中心城市、节点城市和广州、深圳等重点都市圈。至于城市的角色定位，深圳大学中国经济特区研究中心副主任袁易明认为，深圳将强化生产性服务中心、技术创新中心、商业模式创新中心的地位，主张深圳本土仍然需要强大的制造业，由于土地等生产成本提高，企业和个人会倾向于向成本更低的地方转移，而制造业流向都市圈内的城市而不是东南亚，在交通相对便捷的范围内，能有效保留产业链配套，这也是都市圈的一个优势。

分工协作 功能互补

在深圳从事制造业20年的星野分享了他们企业的搬迁原因和考虑。他判断由于用工成本和城中村房租大涨，深圳大量的制造型企业在未来10年内都将搬入东莞、惠州、河源。至于为什么不搬到内陆而要搬到莞惠河？他说关键在于周边的配套资源，包括各种原材料、零配件、交通等。据他透露，一些之前搬迁到江西和湖南的企业，尽管地价便宜税收优惠，但苦于没有配套供应商，经营几年后一直没有起色，最近也开始陆续迁回惠州、河源。“今后你会看到深圳有大量的制造型企业的总部和研发中心，但他们的制造工厂都分布在东莞、惠州、河源。”

作为全国市场化程度最高的地区之一，也是国内较早探索区域协同发展的地区之一，基于市场配置，深圳都市圈已经形成了跨越行政区划的产业集群。邱凯付等人的文章指出，早在2006年，深圳的机械、玩具和仪器仪表等传统制造业企业外迁，部分优势产业的龙头企业也不断向外扩张，与周边地区开展技术和市场合作。2008年后，产业联系进一步加强，深圳居住地向东莞、惠州扩散，推动生活的互动和都市圈的一体化。2010年以来通过区域合作示范区的建设，形成了多类型的区域合作共建模式。

在规划层面，深圳都市圈的发展也有迹可循。2009年国务院批准的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》将深圳、东莞和惠州三地作为深莞惠经济圈和珠三角一体化的重点区域。2014年广东省政府批准河源、汕尾加入行列，形成深莞惠经济圈（3+2）。2017年《广东省新型城镇化规划（2016—2020年）》提出构建“深莞惠+河源、汕尾”新型都市区。深莞惠经济圈（3+2）党政主要领导联席会议自2009年起召开，2018年联席会议指出，参照深汕特别合作区的“飞地经济”创新合作机制将在东莞、惠州推动。两地邻近深圳地区将划出地块发展功能协调、产业互补、成果共享的区域协同发展试验区，增量税收由三地政府按比例分成。

从“深莞惠经济圈”到“深莞惠都市圈”再到“深圳都市圈”，中山大学岭南学院经济学系教授、港澳珠三角研究中心副主任林江表示，这几个圈的内涵应该差别不大，但名称表述的变化多少反映出一些特别的考虑，突出深圳是中心和枢纽城市，有助于扩展深圳的经济腹地，也有助于惠州和东莞等地更好地借助深圳因素促进自身发展。

至于深圳都市圈发展可能面临的问题，林江指出，主要是如何从根本上打破行政区域壁垒。由于目前各个城市处于地方政府的管辖之下，有自己的产业规划、城市规划，规划之间又没有多少联系，长此以往就会拖慢同城化和一体化的进程。“深圳都市圈建设的关键，不单是深圳经济发展有多快多好的問题，而且还是深圳与惠州、东莞如何协调关系的问题。”

华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚也指出，现在的都市圈更强调全方位一体化，包括产业、经济、交通、城市建设、公共服务等方面。关键是要破除行政区域壁垒，以市场经济的原则来跨区域优化配置资源，让要素流动更加便利，并补足文化、教育、医疗等方面的短板。