浅析重庆市居家养老政策

摘 要：人口老龄化是我国发展迈进新时代所面临的主要挑战之一。党的十九大报告中明确提出，“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”为我们做好新时代的老龄事业工作指明了方向。据数据统计，2020年重庆市65岁及以上老年人口占比16%，预计到2030年重庆市65岁及以上老年人口占比将达18%。老龄化问题严重，解决养老问题迫在眉睫。本文通过以重庆市社区居家养老政策为研究案例，剖析其中的长处与不足，有利于深化我们对居家养老政策的认识，为政策的改进完善提供思路。

关键词：居家养老;政策;重庆市

引 言

20世纪80年代，居家养老的概念在我国逐渐兴起，政策方面也由理论分析到出台实施，居家养老的实践随着政策的实施而不断深化发展。从概念提出到政策实施的过程来看，我国的居家养老政策相比发达国家起步较晚。上世纪80年代，由于人口的激增，以及日本等发达国家老龄化问题的出现，我国政府开始有针对性的研究老龄化问题。这一时期，国家层面还没有出台正式的政策，也没有清楚界定老年人养老责任的划分，直到1996年我国历史上第一部《老年法》的出台，老年问题越来越受到重视。其后，2008年全国老龄办、民政部等部门联合出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。在政策推动下，我国的社会养老服务体系发生了巨大的变化。

作为直辖市的重庆市也一直十分重视养老问题，出台了一系列关于居家养老的政策文件。本文以重庆市为主要研究对象，综合政策与养老服务现状进行分析，希冀能够为重庆市居家养老政策的进一步研究提供相关基础及方向。

一、重庆市居家养老政策现状

重庆市高度重视养老服务社会化工作，以2006年当年出台的《重庆市民政局关于在全市开展养老服务社会化示范单位创建活动的通知》（渝民发[2006]157号）为标志，重庆市从政策层面对居家养老等养老模式进行了规范和引导，把居家养老工作作为“民心工程”，大力开展养老服务社会化示范创建活动，制订完善了老年福利服务事业发展规划。经过十几年的发展，重庆已经初步建立了以居家养老为核心，社区专业化服务队伍为依托，居家养老服务中心为平台，社会化服务为主要方式的养老服务社会化体系。政策实践中，为切实加强对老龄工作的领导，重庆构建了政府领导、民政主管、各有关部门参与的养老服务工作机制。

随着政策的逐步实施和改进完善，居家养老政策的着力点已逐步趋向依托于社区组织、完善养老服务配套产业来大力发展。2016年，重庆市政府提出将在“十三五”时期全面推进社区居家养老服务，打造 20 分钟居家养老服务圈，力争到“十三五”末，居家养老和社区养老服务覆盖100%城镇社区和60%以上农村社区。《重庆市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》对发展老龄事业和居家养老提出了明确目标、作出了具体安排。通过深入实施供给侧结构性改革，将为重庆老龄事业发展和养老体系建设注入强劲动力。

在政策自上而下的引导带动下，重庆各区县纷纷出台居家养老方面的鼓励政策，政策着力点集中在提供普遍适用、选择更多的养老服务和为困难群体提供养老服务两个方面。一方面，部分区县出台的居家养老服务政策集中在为老年人提供更多的选择，以2007年重庆市南岸区出台的《关于在全区开展城镇居家养老社会化服务工作的实施意见》为例，该区明确将“居家养老服务”定义为在社区建立一个支持家庭养老的社会化服务体系，着力构建以居家养老為基础，以街道社区为依托，以义务（志愿）服务为服务资源，以就近照料起居、日托护理、上门服务为主要形式，使在家老年人获得社会化的养老服务模式。从政策要达到的目的来看，这种居家养老模式结合我国传统孝道文化，使老人可以在不和子女分开的情况下安享晚年，所以这种模式不仅可以对传统家庭养老模式进行补充，也使得老年人在服务资源和方式等方面有更多的选择，还可以充分利用科技的力量满足老人的个性化需求。另一方面，部分区县出台的居家养老服务政策定位重点在为“三无”、低保等困难老人群体提供养老服务方面，以2013年重庆渝中区出台的《渝中区社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》为例，该规划中的居家养老模式以“政府主导、家庭主体、社会参与”为工作思路，以保障“三无”老人、低保老人、低收入老人为重点，以惠及广大老年人为目标，通过加大政策支持力度，引入社会力量，整合社会资源，打造居家养老服务网络，建立比较完善的居家养老服务体系。这种居家养老服务提供的主体主要是政府力量，通过财政、税收、公共服务资源提供来满足困难老年群体的养老需求。总之，不同区县结合各自特点出台的政策在现实中都为解决养老问题提供了不同方案，同时也为市级层面更好地统筹推进居家养老奠定了基础。

二、重庆市居家养老政策问题分析

在解决我国现阶段的居家养老问题中，良好的政策供给是必不可缺的依托。只有不断完善改进服务政策，构建科学的居家养老服务体系，才能真正达到居家养老的最终目的。然而，任何政策的制定实施要有与之相对应的生产力作为基础，现阶段的重庆集大城市、大农村、大山区、大库区于一体的市情特点，使得重庆的老年事业起步晚、起点低、资源稀，在居家养老体系建设方面存在明显短板。

（一）政策体系不健全。重庆市居家养老服务工作处于起步阶段，尚未形成完善居家养老服务体系，相关居家养老细化政策不到位，使得具体居家养老政策实施缺乏依据，居家养老工作多数处于摸索状态。目前居家养老政策停留在《重庆市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，配套的政策还未出台实施。养老职能部门工作中只能依据之前的社区居家养老工作职责手册、居家养老服务工作条例来开展，使得不适应现阶段居家养老服务的现状。

（二）法治体系不完善。养老方面的法律是保障居家养老服务持续健康发展的关键，现阶段重庆市居家养老尚未有明确的法律法规，这样就造成一方面重庆社区居家养老事业法律缺失，在监管上出现执行力差的问题;另一方面也使得社区居家养老发展的速度和质量难以保障。

（三）资源整合不到位。居家养老服务涉及面广，牵涉部门多，需要民政、人力社保、卫生健康、体育等部门从不同方向为老年人提供相对应的居家服务，但从目前来看，政出多门的情况还比较严重，政策在制定、实施过程中的整合力度明显不够，不仅造成资源浪费，还影响服务质量。重庆市目前的居家养老服务主要还是由社区层面来承担，实践中多由居委会实施，但居委会作为一个群众自治组织，在资源的统筹和人员的协调等方面都存在着明显的弱势，只能被动地配合各个部门，而不能统揽有效的整合资源，导致资源的浪费。

（四）服务主体单一化。伴随社会主要矛盾的转变，老年人的养老需求也变得日益多元。在一个成熟的服务供给市场中，老年人可以根据自己的需求自主选择所需要的服务，但目前重庆的居家养老服务主要是以政府单一主体主导，志愿服务组织、社会团体以及市场力量较为匮乏，满意精细化满足老年人的需求，一定程度上也造成服务需求、供给与利用之间的错位。

（五）质量标准不规范。从国家层面来看，对老年人身体状况的评估、服务需求的评估還没有出台专门的政策和指导意见，大都由地方在实际操作中自主制定方案，如北京、上海等一些发达城市都出台了相应的评估标准。但重庆还没有出台对居家养老服务方面的统一标准，造成养老服务产业健康发展缺乏有效依据，各自为政问题突出，在一定程度上影响了居家养老服务的效果。

三、完善重庆市居家养老政策的建议

（一）完善政策体系。重庆市政府要对各部门、各区县已出台的居家养老政策进行集中的分析评估和清理完善。一要加强政策的科学论证，组织相关职能部门、专家学者以及服务主体广泛参与政策的科学论证。在科学论证的基础上，进一步完善相关政策。二要加强政策的统筹协同，养老政策涉及方方面面，要加强对已出台政策和将出台政策的梳理，废除互相矛盾、资源浪费、无法落地的政策条款，加强政策体系的合力。三要加强政策的定期评估。从系统论的观点来看，每一项政策的实施都要有及时的反馈才能更好的改进政策，使得政策从制定到实施形成一个良性的、闭合的系统。居家养老政策更是如此，政府部门可以请独立的第三方机构定期对政策的实施效果进行评估，及时改进政策实施过程中出现的问题。

（二）改进政策供给。居家养老服务是一种特殊性、复杂性的养老模式，居家养老服务所涉及的服务主体和服务内容，都需要政府制定配套的养老服务政策，强化养老服务投入才能形成良性循环。下一步的政策供给重点应集中在配套的财政税收政策、对企业的创新扶持以及对服务人员的技能培训等方面，积极引导社会养老服务机构、社会团体和市场力量参与到居家养老服务事业发展中来，通过出台居家养老行业的服务标准，加强对养老服务主体的监管力度，把便捷、优质、人性化的服务引入居家养老服务上，充分调动各方面积极性，提升居家养老服务的质量。同时，还可以组织相关部门共同参与养老服务标准的制定，尤其要完善一对一、个性化等符合大趋势的最新的居家养老服务模式标准，促进相关产业的健康发展。此外，还要加强对养老服务工作人员进行培训，切实提高养老服务人员的专业技术和服务能力。

（三）强化政策执行。政策的生命力在于执行。为此，一方面要完善居家养老服务责任制，明确养老服务部门度工作职责、服务范围和权限，鼓励相关部门相互协作，构建权责明晰、各负其责、齐抓共管的工作模式。另一方面，要加强督查和监督。要将居家养老政策实施纳入对相关部门的督查考核中，鼓励群众、社会、网络等力量参与监督，加强对养老服务职能部门和资源投入实施的监督，使得出台的政策落到实处。

（四）加大政策宣传。要加大对居家养老政策的宣传力度，鼓励社会各界力量关心、支持、参与居家养老事业，切实保护老年人的合法权益，使得家庭、社区和公众形成养老服务意识，营造良好的敬老孝老氛围，使得社区居民能够意识到养老服务的重要性。

有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。居家养老使老年人可以继续生活在自己熟悉的环境里面，不必和曾经的社会网络进行割离。无论从经济层面还是文化伦理层面，居家养老政策贯彻实施都是有效应对老龄化问题的重要途径，应在政策实践中不断予以完善。

参考文献

[1] 侯学元.江苏拟立法建养老服务“时间银行”[N].扬子晚报，2015.7.29，A2.

[2] 郭歌，孙立娜.人口老龄化背景下居家养老信息化平台建设[J].电子测试，2013（12）

[3] 刘巧阳.基于物联网技术的西安市养老服务研究[D].西北大学，2014

[4] 张晖.居家养老服务输送机制研究：基于杭州的经验[M].渐江大学出版社，2014.6

作者简介：余晓庆（1994—），女，重庆市巴南区人，中共吉林省委党校2018级社会工作专业硕士研究生，研究方向：老年社会工作。