国内外土地整治技术标准研究分析及对上海的借鉴思考

龙 腾，孙彦伟，马 佳

(1 上海市建设用地和土地整理事务中心，上海200003；2 上海市房屋管理局，上海200125；3 上海市农业科学院，上海201403)

龙腾，孙彦伟，马佳.国内外土地整治技术标准研究分析及对上海的借鉴思考[J].上海农业学报，2020，36(4)：132-137

标准是针对重复性事物和概念，编制并发布共同遵守的准则和依据[1]。 标准体系是由一定范围内的标准按其内在联系形成的科学的有机整体[2]，包括体系框架、标准体系表等。 从内容和性质来看，标准体系可划分为技术标准、工作标准、管理标准等。 土地整治是土地开发、土地整理、土地复垦、土地修复的统称[3]。 在土地整治标准化方面，已有不少学者进行了标准体系的研究，但已有研究多针对于某类行业标准体系的构建，地方土地整治标准体系的研究则少见。 刘光盛等[4]构建了中国土地利用工程标准体系框架，并编制了涵盖49 项需求标准的标准体系表；石彦琴等[5]提出了中国农业工程建设标准体系构架；张川等[6]基于系统工程和统计学理论构建了中国土地整治体系框架；王金满等[7]按土地复垦的专业序列从基础、通用和专用3 个标准层次初步构建了土地复垦标准体系框架，制定了中国土地复垦标准体系表等。

前人的研究[4-7]虽然初步建立了国家层次的土地整治标准体系，但土地整治具有区域性、阶段性等特征，国家层次标准体系仅包括土地整治专业的标准，不能满足现在及未来的地方工作需求。 从上海来看，一是大都市土地整治活动多样性。 上海市土地整治项目包括建设用地减量化项目、郊野公园项目和土地综合整治项目，建设内容涉及农业、水利、城乡建设、生态环境等多方面，项目综合性程度高。 二是大都市土地精细管理服务、创新实践要求标准化、体系化。 上海通过改革土地整治运行要素和运行机理，以土地整治与艺术、文化、体育、金融等方面跨界融合，创新“土地整治+”实施路径。 将上述试点做法理论化、标准化，有助于更好地复制推广，且单一性的制修订标准、无体系的引导不符合国际公共管理趋势。 本研究通过访谈行业内外专家，结合上海地方发展特色和工作需求，及时更新技术和手段，提出对上海新编技术标准的建议，以满足大都市农村管理和农业服务的需求。

1 国内外土地整治技术标准研究

1.1 国外土地整治标准现状

国内外关于技术标准的定义和形式是不同的，国内一般将技术标准区分为强制性和推荐性，而国外一般区分为技术法规和技术标准[8]，技术法规要求强制执行，而技术标准是非强制执行。 国外技术法规从制度上将土地整治的活动形式、内容固定下来。 日本在20 世纪60 年代中期到70 年代中期，为了保证土地区划整理工作顺利进行，出台了《土地区划整理法》和《土地区划整理法实施细则》，这些法律规定了区划整理技术的标准[9]。 荷兰颁布了《土地整理法》《乡村发展的布局安排》《户外娱乐法》等法案，明确了土地整治、自然景观保护等内容[10]。 以表土剥离保护工作为例，美国的《基本农田采矿作业的特殊永久计划实施标准》、英国的《土壤处置实践指南》、加拿大的《安大略省矿山治理恢复规范》等也是以法律法规的形式制订并实施[11]。 这里值得注意：①地方政府可以通过地方法规参与技术管理和引导过程，也可以根据需要将技术标准引入至地方法规中，这在经济贸易壁垒领域较为常见。 ②政府部门可发布技术法规，如美国环境保护署(USEPA)发布的《清洁水法》《人工湿地设计手册》[12]，后者规定针对特定项目必须执行该标准。

在国际和国家技术标准方面，通过国家标准化委员会、上海市质量和标准化研究院网站搜集到国外的土地整治规范较少，德国、美国无现行有效的以土地整治或整理、复垦、开发、改良等命名的国家标准，英国有2 项，俄罗斯有10 项，涵盖了土地复垦、受损土地、土地翻耕、表土剥离等方面。 对于土地整治相关的标准，ISO 国际标准仅有2 项，其中一项(土壤质量标准)被欧盟吸收并转化；德国有近20 项农田水利工程和6 项景观建设等相关国家标准；英国有2 项景观制图、园林地管理规范，其中一项(土壤改良标准)被欧盟标准吸收并转化。 国外土地整治典型标准见表1。 国外技术标准一般可划分为国家标准、团体标准、企业标准三个类型。 由于多数国家均有完备的技术性法律法规支撑，一般在国家层面不再制订大量的技术标准，但是鼓励、允许协会等非政府机构出台相关详细的操作规范[13]，明确不同内容的实施措施，政府授权并委托行业协会或者学会管理标准化事务。 例如，美国材料试验协会制订了大量的团体标准，包括景观建设、地理信息等土地整治相关标准。

纯粹意义上的土地整治行业并没有独立的标准体系，但土地整治以农村基础设施建设为基本特征，基本要素包括田、水、路、林、村、厂等，其相关行业建立了较完整的技术体系，如美国陆军工程兵团(USACE)建立的水电工程标准体系包括工程通告、工程指令、工程设计指南、工程规定、工程手册、工程小手册、工程技术函、工程表格等8 个系列共计1 405 项标准[14]，该体系处于世界领先水平，标准的制定经过了大量的验证[15]，在各国得到广泛应用，对我国的水利水电行业也有重要的推动作用。

1.2 国内土地整治标准现状

1.2.1 国家标准和行业标准

从工程建设来看，当前的土地整治工程内容主要是田、水、路、林、村等五个要素的综合整治，因此土地整治标准在研制过程中参考引用了大量的农、水、路、林等方面的标准。 水利、公路等均已建立并发布了较为成熟的标准体系，土地整治领域起步较晚，以2000 年颁布《土地开发整理标准》等3 项行业标准为起步标志。

经过多年建设，我国从无到有地初步形成了土地整治标准体系，覆盖国家、行业、地方和企业4 个标准层级，涵盖调查、规划、建设等业务流程。 截至2018 年2 月，已颁布实施土地整治领域的国家标准8 项、行业标准31 项。 以上标准均是推荐性标准，与国外技术法规的形式迥异。 其中，综合环节标准占7%，调查与评价环节标准占20%，规划环节标准占10%，建设与管理环节标准占57%，工程技术环节标准占6%。 这些标准也存在一些问题，一是土地整治内涵和外延变化较大，标准化对象的改变给标准化工作带来了新的挑战；二是未建立系统的标准体系，标准化工作缺少计划性[16]。

表1 国外与土地整治有关的典型标准Table 1 Typical standards related to land consolidation in foreign countries

1.2.2 地方标准和企业标准

地方标准一般是国家标准和行业标准的递进、深化和补充，着力体现地方特点和落地性，对区域内新技术推广与普及、生产能力提高有十分重要的意义[17-18]。 我国不同区域的经济和社会发展水平、行政管理体制、土地开发利用程度、自然地理环境等差异较大，各地在土地整治实际工作中的侧重点有明显不同。 因此，有必要针对性地制定符合当地实际情况和需要的地方标准[19]，保障各地土地整治工作规范化运行。 河南、四川、湖南等9 省(市)共制定了59 项地方标准，前期管理和后期管护方面的标准仅占19%，多数标准是关于土地整治项目工程和高标准农田等项目管理实施方面[20]，积极编制项目管理标准缘于该类标准是项目立项验收及资金审计的依据。 部分地方土地标准化建设工作较有特色，湖北省较早地制定了覆盖建设过程的多部地方标准，部分标准的制定实施时间甚至早于行业标准，如《土地整治项目规划设计规范》等；湖南省《高标准农田建设》(DB43∕T 876—2014)是一系列的组合成套标准，涵盖了土地平整、土壤改良、田间道路、灌溉排水、农田防护与生态环境保持、农田输配电等，较传统的土地整治工程建设规范，创新性补充了科技服务、建后管护、评价规范三类内容，以该标准统领了全省整合涉农资金的高标准农田建设；广西土地整治工程的标准与行业标准保持了有机衔接，对相关细节部分进行了补充，如验收规范规定了验收材料内容、上图入库等，质量检验与评定规程甚至还规定了“检测人员经过考核合格，持证上岗”。 但是，就目前情况而言，我国仅有1∕3 的省(市、区)制定了地方标准，并且较少涉及数据库建设、生态工程等其他方面的标准，缺乏标准体系的指导(表2)。

企业标准是为了解决产品设计、生产以及服务过程中出现的某一具体问题而确定的解决方法[20]。 企业标准是对国家标准、行业标准和地方标准的进一步深化，对企业经验性、创新性、合法性的工作予以总结和概括提升。 对于土地整治行业，利用中国企业标准信息公共服务平台，仅查询到中国铝业股份有限公司广西分公司备案发布了《岩溶堆积型铝土矿山复垦技术规范》(YS∕T 762—2011)。 食品安全领域的企业标准较多，是因为《食品安全法》对食品质量有要求，并鼓励企业制定更为严格的企业标准[21]。 国内大多数土地整治服务企业在提供工程咨询、施工等服务时更多依赖于直接执行相关的上位标准，尚未编制企业标准，一方面是由于企业轻视或者忽视对这种技术方法或模式总结，根本原因是认为其是非盈利性的行为，对体现竞争力和盈利性的企业标准认识还不足，另一方面企业内部力图依靠于言传身教式地传承经验性的知识，而非基于文字的标准。

表2 我国土地整治领域“十二五”时期已出台的地方标准Table 2 Local standards in the field of land consolidation in China during the 12th Five Year Plan Period

2 上海土地整治领域标准使用现状及问题

2.1 标准

上海市地方类标准一般分为两类，一类是地方标准，由市质量技术监督局发布，以DB 或DB∕T 开头，受《中华人民共和国标准化法》《上海市标准化条例》保护；另一类是地方工程建设标准，由市住房和城乡建设管理委员会发布，以DJ 或DG∕TJ 打头，其虽然不具备“法”逻辑构成特征，但对行政管理相对人、行政机关产生了实际上的法律约束力和约束效果[22]。 目前，上海仅发布《土地整治工程建设规范》(DB31∕T 1056—2017)、《土地开发整理工程建设技术标准》(DG∕TJ 08-2079—2010)，尚无土地整治行业的团体标准和企业标准。 上海还制定24 项涉及标准规范的规范性文件，如《郊野单元规划编制导则》《设施农用地用地标准》《增减挂钩实施规划编制规程》等。 《土地整治项目工程质量验收规范》《建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用技术标准》《土地整治生态工程规划设计规范》《村庄整治工程建设标准》等工程建设标准仍在研制。

由上海市建筑建材管理总站主持编制的《上海市工程建设标准体系》(DG∕TJ 08-01—2014)明确了15类的标准体系，第一类即城乡规划分类体系，共计79 项，确定了土地整治是国土规划通用标准下的一类专用标准。 土地整治专用标准14 项，均为现行标准，分体系不够细致、对未来工作欠缺考虑，未能达到国家层次土地整治标准体系的深度。 原上海市规划和国土资源管理局2015 年梳理了市规划国土资源技术标准体系，其中一个分体系即为土地专业，土地整治归类至“土地资源利用与保护标准”中，在通用标准和专用标准中含土地整治核心标准9 项，内容上亦有欠缺之处。

2.2 存在的问题

一是精细化管理的需求导致原有行业标准不能满足实际使用。 如土地整治项目预算定额标准、耕作层土壤剥离利用技术规范等由于适用于全国，部分内容偏向于宏观性、程序性规定，部分指标尚需进一步细化、单独设立标准。 以国家版的定额标准为例，近几年，上海地区人工费、材料费逐年上升，明显高于其他地区，且地区的人力最低工资水平排名全国第一，以全国平均标准计算人工费、材料费等子目与实际工作有较大偏差。 同时，项目可研和规划设计费用偏低、缺乏相关的科研配套资金。 研究综合认为应在国家版的预算定额基础上，编制补充定额标准促进土地整治工程资金合理使用。

二是国家版本的土地整治标准体系缺乏其他相关领域的标准。 土地整治并非单一学科，它包括土壤、水、林业、公路等相关要素，部分标准可直接采用相关领域标准。 为体现与时俱进的时代性和先进性，在建设和实施过程中应积极参考相关国家标准、行业标准、地方标准，如《耕地质量等级》(GB∕T 33469—2016)、《沿海防护林体系工程建设技术规程》(LY∕T 1763—2008)、《集体土地所有权调查技术规范》(DG∕TJ 08-2120—2013)。

3 对上海标准编制的建议

3.1 更加重视生态环境保护

从生态学来看，土地整治是一个打破原有生态系统后重建新系统的过程，一些不恰当的整治方式，必然会对区域的生态环境产生负面影响，如造成土壤裸露板结，改变土壤微生境，加剧生境破碎化，降低生物多样性等[23-24]。 现代意义上的土地整治工程应与当地生态环境保护有机结合，是环境友好型、景观生态型的系统工程。 因此，在土地整治过程中，需要一系列标准对整治工程的相关措施进行规范，以实现环境与整治的最优组合。

一是需要更加注重生态工程的应用。 传统的土地整治工程由于模式化、路沟硬质化，未能很好地起到生态保育的作用。 借鉴国外的先进经验，在郊野公园、围垦滩涂等项目中，将生态保育视为最为关键和核心的工程目标之一，而生态工程由于自身的优点能满足种植现代有机农产品、提高土壤质量等多目标，因此与土地整治的结合十分必要，需要制定一系列相应的技术规范，如《郊野公园规划设计规范》《土地整治生态工程规划设计规范》，推动相关工作的开展。

二是需要更加关注土地修复。 国家已以“土十条”为依据全面部署了今后中国土壤污染防治工作，将土壤修复与污染防范纳入研究重点范围。 上海市国民经济和社会发展“十三五”规划纲要提出要减量50 km2的建设用地。 针对建设用地整治和受污染耕地土壤修复的一系列技术、规划和要求都需要标准来提供支持与保障。 建议增加《建设用地复垦土壤分级利用修复指南》《污染农田修复技术规范》。

三是需要进一步加强村居改造和乡村风貌保护。 党的十九大提出了乡村振兴战略，上海土地整治已进入4.0 新阶段，更加关注土地综合整治，探索保护乡村人文风貌，保护乡愁，助力乡村振兴。 为推进新时期的土地整治工作，应适当引入部分国家标准，如《美丽乡村建设指南》(GB∕T 32000—2015)等，新编《土地整治项目乡村风貌调查与评价导则》；新增标准规范支撑现代农业发展，如针对部分规模化经营农田的单项工程(沟渠、道路等)，可通过设立推荐图集的形式节省项目规划设计的时间和费用，新编《土地整治工程技术推荐图集》。

3.2 提升农村管理和服务能力

以国家治理体系和治理能力现代化建设为目标，一是补充完善贯通项目管理全流程化的标准。 以土地整治项目为例，从规划设计、实施到验收、归档、评价，多数流程已有相关规范性文件提供程序性保障，但缺乏技术标准进一步支持，如土地整治后的土壤环境质量标准、项目绩效评价标准等，可新编《土地整治项目绩效评价技术导则》、参考农业部《补充耕地质量评价技术规范》。 二是应统一数据标准，增强信息化管理能力。 由于大量的从业单位使用GIS、CAD 软件，对GIS、CAD 等格式的数据管理就有了极大的需求，数据标准化成为重中之重，否则大量不同属性、不同软件的图形文件难以衔接，将会对项目数据管理带来极大的困扰。 因而，信息化建设的当务之急是解决标准问题，新增编制《土地整治电子数据标准》，统一数据标准，进而构建信息平台，各部门、上下层之间才能解决数据不一致、数据难以共享等问题。 三是应将有关标准规范的规范性文件转为地方标准。 为支持政府转型、土地整治行业发展，将政府的规范性文件和标准规范相区分是未来标准化的重要措施，是实施国土资源标准化战略的重要组成部分，也是尊重市场规律的一种表现，如将《上海市郊野单元规划导则》从政府部门的规范性政策文件转为地方标准。

3.3 增加行业国际影响力和企业竞争力

从国际趋势来看，上海乃至中国未来应积极参与编制国际标准，有助于面向国际社会和市场，积极应对全球气候变化[25]。 但土地整治行业的经验积累不足难以直接参与编制国际标准，现阶段及未来一段时间仍然是以利用国际、区域或其他国家标准参与国际竞争为主，吸收适宜的标准并转化为国家标准或行业标准等，如美国的《河道廊道修复的原理、方法和实践》《河岸侵蚀防护生态工程技术导则》等对提升中国土地整治生态工程规划设计、施工水平较有帮助，上海也可考虑将国外先进标准转化为地方标准。 鼓励企业将技术标准与专利相结合，实施主体由单个企业发展到专利联盟，极大地去提升企业的国际竞争力[26]。 建议由行业协会牵头新编1 项团体标准，如《土地整治项目地域文化材料技术标准》，其为试验性标准，如果该类标准在市场上取得良好反响，未来将加强该类标准的研制。

4 小结

标准化是现代化生产和管理的重要手段，应用标准化理论和技术是科学管理发展的必然趋势。 本研究以上海市土地整治工作现状为出发点，结合国内外标准化和行业发展趋势，提出了对上海编制土地整治技术标准的建议，以期提升地方农村管理和服务的水平，促进国家农业农村治理体系和治理能力现代化，并为我国其他地方土地整治标准化建设提供参考。