社会主义革命和建设时期党内法规建设探析

党内法规作为党的制度建设的基础，在党的建设过程中发挥着不可替代的长效性、规范性作用。强调马克思主义政党的规则、纪律、决议等内容是马克思主义理论的内在要求。中国共产党成立之初，就十分重视党的制度、组织和纪律建设。1921年7月颁布的《中国共产党第一个纲领》，对于党员的义务、党员的发展、党组织的设立和监督等进行了规定，可以看作是中国共产党制定党内法规的起点。新中国成立以后，中国共产党在领导全国人民进行社会主义革命和建设的进程中，注重保持党的先进性和提升党员干部的素养，重视发展党的组织和建设良好的党内政治文化，并以党内法规建设为路径对这些问题有针对性地进行回应，取得了一系列重要成果。厘清这一时期党内法规的沿革，总结其经验和教训，对于新时代加强党内法规建设具有重要意义。

一、社会主义革命和建设时期党内法规建设的探索

中国共产党在社会主义革命和建设时期所制定颁布的党内法规，同这一时期党的各项工作和重点任务相呼应，与国家和社会发展情况有着密切联系。从党内法规的制定和实施情况看，大体上可以将这一时期分为规模建设、调整徘徊、制度虚置和扭转变革四个阶段。

（一）规模建设阶段（1949年—1956年）

新中国成立后，中国共产党从领导人民夺取全国政权而奋斗的党成为一个领导着全国政权并长期执政的党，在这一过程之中，部分党员干部的观念多少仍带有一些封建思想和官僚思想，这影响着党的纯洁性和革命性。针对党内存在的错误思想和不良作风，中共中央于1950年5月颁布《中共中央关于在全党全军开展整风运动的指示》，要求“首先整顿干部作风”“有领导有组织有准备地进行整党整干工作”[1]p217、218，并在该月发布《中共中央关于发展和巩固党的组织的指示》，总结新中国成立以来党的组织工作的优点和缺点，对接下来的组织工作如发展党员的重点、党员成分的比例、公开建党方式等问题进行规划，在党的组织建设历程中起到了重要作用。

同时，供给制和工资制并行也带来了问题，加上抗战时期就存在的单位机关小金库，许多管理制度尚未得到建立和完善，出现了像刘青山、张子善这样的极端腐败分子，给党和国家事业造成了巨大损失。除了通过开展“三反”“五反”和增产节约运动来铲除社会腐败的“土壤”之外，有必要进一步采用党纪甚至国法来兜底，从制定党内法规入手强化党员的纪律意识、廉洁意识。中共中央决定开展“三反”运动后，制定实施《中共中央关于“三反”运动和整党运动结合进行的指示》（1952年2月）、《中共中央关于在“三反”运动中党员犯有贪污、浪费、官僚主义错误给予党内处分的规定》（1952年3月）、《中共中央关于在“三反”运动的基础上进行整党建党工作的指示》（1952年5月）等与之相关的党内法规。此外，党内法规在党的组织、宣传教育、党员管理、作风建设等方面也进行了规定。具体情况见表1：

这一时期党内法规呈现出功能性特点，是从初步探索逐步走向系统性建设的重要一步。一方面，我们党根据出现的新情况及时灵活运用党内法规文件来约束或指导党的各级组织和全体党员，起到了管党治党的作用;另一方面，我们党统领国家各项工作，有效弥补国家初创时期因法律體系尚未形成出现的一些混乱。最为明显的例子，就是在制定有关反腐、强调纪律等党内法规之后，结合充分的实践经验积累，1952年4月出台《中华人民共和国惩治贪污条例》，实现党内法规和国家法律之间的良性互动。

（二）调整徘徊阶段（1956年—1966年）

1956年9月，党的八大召开，颁布了新中国成立以来的第一部党章，强化了党内监察和监督。一是把党的七大党章中对于监察委员会较为模糊的设定，明确为“党的中央委员会，省、自治区、直辖市、自治州委员会和县、自治县、市委员会，都设立监察委员会”[2]p118;二是调动全体党员和党组织积极性和创造性，增加党内沟通，促进党的健康发展;三是强调“党的团结和统一，是党的生命，是党的力量的所在”[3]p101;四是把党员的权利从之前的4项增加到了7项，要求各级党组织的负责人尊重党员的各项权利。

党的八大之后，党内民主在短暂时期内得到一定加强。1957年4月《中共中央关于整风运动的指示》提出“从团结的愿望出发，经过批评和自我批判，在新的基础上达到新的团结”[4]p223的方针。针对整风座谈会上所反映的问题，中共中央颁布《关于各级领导人参加体力劳动的指示》等文件，强调要“发扬我们党联系群众、艰苦奋斗的传统”[4]p232。但是，之后风向转变，《中共中央关于组织力量准备反击右派分子进攻的指示》发布后，“左”倾思想不断干扰着原本较好的党内法规生态。尽管在1962年党的八届十中全会通过《关于加强党的监察机关的决定》，但是此时党内民主环境受到破坏，个人崇拜不断抬头，党内法规的执行情况不容乐观，党内法规建设在不断调整与徘徊中艰难地探索前进。

（三）制度虚置阶段（1966年—1976年）

“文化大革命”期间，思想僵化，个人崇拜盛行，正确的思想路线被抛掷一边。党内法规制度被践踏，不能发挥应有作用，进入一种虚置状态。1969年4月党的九大通过的《中国共产党章程》（简称“九大党章”）是“文化大革命”时期颁布的第一部党章。九大党章在总纲之中加入“林彪同志是毛泽东同志的亲密战友和接班人”[2]p84，党员的权利也被取消，还删除了八大党章中“党的监察机关”一章，这严重破坏了党内民主制度，使得党的监察工作无法可依、无章可循。1973年8月，党的十大通过的《中国共产党章程》（以下简称“十大党章”），整体上和九大党章在结构及基本内容上没有较大差异，虽然在“党的组织原则”中突出了民主集中制和党的纪律问题，但是在当时并没有得到很好地执行。

（四）扭转变革阶段（1976年—1978年）

粉碎“四人帮”之后，“两个凡是”错误方针成为笼罩在党内思想的阴云，迟滞着思想的解放。但是，思想理论战线上拨乱反正、正本清源配合组织上的广泛清查、恢复建立不断开展，党内的法规制度不断恢复。1977年8月，党的十一大召开，这是结束十年内乱之后召开的第一次党的全国代表大会。十一大党章对于九大党章和十大党章行了大规模修改。十一大党章在总纲之中明确写入“在本世纪内，党要领导全国各族人民把我国建设成为农业、工业、国防和科学技术现代化的社会主义强国”[2]p96，“坚持民主集中制的组织原则”，“认真执行无产阶级的‘任人唯贤的干部路线”[2]p98，在“党员”一章中重新规范入党程序，并对党员的纪律处分进行详细规范，防止党员受到非公正处分。尽管这一时期党内法规受着惯性思维的影响，存有“左”的错误思想，但是总体上已经开始一定程度的纠正和扭转，为改革开放新时期党内法规的制定和发展起到了过渡和思想准备作用。

二、社会主义革命和建设时期党内法规建设的特点

（一）本质特征：党内法规建设着眼于加强党的领导

党内法规是从制度层面加强党的执政能力和领导能力，党内法规执行情况直接影响到党和国家的政治生活。在抗日战争时期，我们党形成了一元化的领导模式。新中国成立后，从整体上看仍然是坚持这种一元化的领导模式，党内法规建设与此相适应地着眼于加强党的领导。例如，针对农业问题，党中央颁布《中共中央关于建立农村工作部的决定》（1952年），通过建立农村工作部来加强党对农业工作的领导，还采用党政联合发文的方式颁布一系列规范性文件来保障农业的发展。具体情况见表2：

（二）功能取向：党内法规建设强调对党员干部的监督

英国著名公法学家马丁·洛克林提出了“功能主义”与“规范主义”两种思维模式，认为功能主义侧重于工具主义和目标取向，规范主义侧重于制度构建和一致性准则。在社会主义革命和建设时期，党内法规注重解决现实问题，制度性构建有所削减，进一步巩固了功能主义导向在党内法规制定模式的地位。从内容上看，这一时期党内法规侧重于对党员干部的监督：教育上对全党高、中级干部进行轮训;组织上建立监察委员会、整顿党的基层组织;作风上坚决反对官僚主义、命令主义，坚持厉行节约。这些党内法规形成了一个约束网络，让党员干部首先从思想理论上深化国情党情的认识，然后从组织上接受党的管理并发挥其作用，保持党员应有的优良作风。虽然这一时期的党内法规只是初步的建立和探索，但在当时对于加强党内监督、提升党的执政和领导能力起到了较大作用。

（三）外在表现：党内法规建设与社会运动密切配合

这一时期党内法规体现出与党所领导的社会运动相结合的特点。新中国成立初期，广大人民群众对于党和国家充满感激之情并向党的领导人写致谢信，但是我们党为了不被赞扬冲昏头脑，发布《中共中央关于制止动员群众向中央写致敬信、发贺电和送礼的指示》（1951年12月）。在社会主义教育运动开展前期，中共中央颁布《关于试行建立共产主义小组的意见》（1963年）、《关于改进干部管理制度的几点意见》（1963年）等法规。为了配合社会主义教育运动，这一时期党内法的名称呈现多样化的特点。由于在这一时期制定党内法规时，没有一个较为完备的规范标准，多是针对各个专门问题的零散的规定，这使得党内法规的名称并没有一个较为明确的规定，除了党章之外，还有“指示”“决议”“决定”“通知”“意见”和“计划”等。此外，党内法规也没有形成一种统一的条款格式，解释主体也不明确，生效日期也不清楚。总体上看，这一时期党内法规的功能属性突出而规范属性不足。

（四）国际因素：国际共产主义运动对于党内法规建设存在影响

作为马克思主义政党，加上中苏之间的密切关系，党内法规的制定受到了苏联方面的一定影响。党的七大之前，党章的制定借鉴和吸收了苏共党章中的一些条文和原则，一方面促使中国共产党成为一个高度组织化的政党，另一方面对“集权”组织模式的强调给新中国成立之后党内民主带来消极影响。在1956年苏共二十大上，赫鲁晓夫作了批判斯大林的“秘密报告”，中国共产党党内对于民主集中制、领导人的作风问题也进行了深刻反思。八大党章不提“毛泽东思想”，并在总纲中详细论述了民主集中制，强调要发展党内民主，调动党员工作的积极性和创造性。此后，中共与苏共之间对于社会主义道路的认识差异不断扩大，中共为了“反修防变”推动党内理论“左”倾，在九大党章和十大党章中都体现出极强的意识形态斗争色彩。

三、社会主义革命和建设时期党内法规建设的经验及启示

（一）坚持党内法规和国家法律相协调，完善党内立法程序的规范性

“正確处理依法治国和依规治党关系，事关党政关系、政治与法治关系、党的领导与法治建设关系，是我国社会主义民主政治建设的原创性主题，是中国特色社会主义法治建设的一个鲜明特色。”[5]针对新中国成立初期出现的贪腐问题，我们党颁布了大量党内法规和指示性文件，如《中共中央关于停止整党学习全力转入“三反”运动的指示》（1951年）、《中共中央关于立即抓紧“三反”斗争的指示》（1952年）等。在经过充分的实践积累之后，于1952年4月出台《中华人民共和国惩治贪污条例》，把党内法规以国家法律形式固定下来。国家法律强调立法公正，党内法规的制定过程需要做到实体公正和程序公正。在社会主义革命和建设时期，党内法规制定过程中的程序性规范没有一个较为明确的标准，在制定、颁布和执行之中带有一定的随意性。2019年8月，中共中央政治局对《中国共产党党内法规制定条例》进行了修订，使得党内的“立法法”更加适合时代发展需要。中国共产党党内法规建设经历了从点到线，从线到面，再由面到体的发展历程。

（二）注重党内政治文化和党内法规良性互动，提升党内法规的科学性

党内政治文化作为一种持久的精神力量，深刻影响着政党活动的方方面面，是政党进行制度建设的底蕴，也是党内法规制定的重要基础。中国共产党经过革命年代的烽火洗礼，锻造了实事求是、艰苦奋斗、团结一致等优良品质和作风，对于党内法规制定起到文化基底的作用。例如，在《关于增强党的团结的决议》（1954年）中提出“党的团结的利益高于一切”，强调“反对任何派别思想、小团体习气、地方主义、山头主义和本位主义”[6]p129，这种“润物细无声”式的党内政治文化浸润着党的法规的制定。注重党内政治文化和党内法规的良性互动是社会主义革命和建设时期的宝贵经验，新时代应继续坚持和发扬，并增强党内法规的科学性。法律是治国之重器，良法是善治之前提。一个科学有效的党内法规，对于维护政党的正常运转具有重大作用。实现党内法规建设的“法治化”，需要把法治思维、法治文化融入党内政治文化之中，在法治氛围之中推动党内政治文化的发展，进而促进党内法规建设，不断提升党内法规建设的科学性。

（三）提升党员干部的综合素质，加强党内法规执行情况的监督

在社会主义革命和建设时期，党内法规不仅强调对党员的监督，也重视对党员的思想教育，提升党员干部的综合素质。《中共中央关于加强干部文化教育工作的指示》（1953年）、《中共中央关于轮训全党高、中级干部和调整党校的计划》（1954年）、《中共中央关于加强初级党校工作的指示》（1956年）等党内法规，十分注重党员干部文化水平、理论水平等方面的提升。党员干部们学习《中共党史》《政治经济学和经济问题》等课程，“对提高干部思想水平、武装他们以社会主义经济建设的理论知识、增强党性锻炼，都是极关重要的”[6]p698。新时代党内法规的执行还需要“执法必严、违法必究”，加强各级党组织和全体党员干部对党内法规执行的监督，避免党内法规流于形式;需要通过监督法规的实行，培养党员的内在行为规范，及时纠正执行过程中的錯误，维护党内法规制度的权威性。

（四）推动党内法规紧跟时代发展，强化党内法规的评估和清理

在社会主义革命和建设时期，中国共产党为了更好地领导国家，让人民群众更好地理解党和国家的政策，颁布《中共中央关于健全各级宣传机构和加强党的宣传教育工作的指示》（1951年），加强宣传机构的建设。在土地改革过程中，为了更好地处理富农党员的问题，颁布《中共中央关于处理农村中富农成分的党员的党籍问题的新规定》（1952年）。我们党紧跟时代发展、任务需要、争议焦点对党内事务做出制度性规定，使得党内法规具有灵活高效的特点。党内法规具有很强的针对性，党内法规建设既要有“量”的保证，更要重视“质”的提升。经过党的十八大后对党内法规的两次集中清理，新中国成立之后颁布的各项党内法规的效力更加明晰。定期对党内法规的审查清理，对于构建完善党内法规的制度体系具有重要意义。

综上，在社会主义革命和建设时期，党内法规在探索过程中不断完善，其体系化建设不断加强。这一时期党内法规的建设为改革开放之后我们党快速扭转动荡局面、进行现代化建设提供了宝贵经验，对其历史经验的总结有助于推进党的建设新的伟大工程。治国必先治党，治党务必从严。全面从严治党、依规管党治党，新时代应该继续坚持党内法规的规范化、科学化建设，更好地发挥党内法规的时代价值。

参考文献：

[1]建国以来重要文献选编（第1册）[M].北京：中央文献出版社，1992.

[2]中国共产党章程汇编（从一大到十七大）[M].北京：中共中央党校出版社，2007.

[3]中国共产党第八次全国代表大会文件[M].北京：人民出版社，1956.

[4]建国以来重要文献选编（第10册）[M].北京：中央文献出版社，1994.

[5]宋功德.坚持依规治党[J].中国法学，2018（2）.

[6]建国以来重要文献选编（第5册）[M].北京：中央文献出版社，1993.

[作者简介]陈凌宇，男，中国人民大学马克思主义学院学生，研究方向：中共党史、党内法规。

[基金项目]国家社科基金重点项目“党内法规制度建设与党的执政安全研究”（编号：18AZZ011）。

责任编辑 / 彭月才