基于循证决策的开放数据政策制定体系构建

刘瑞 马海群

摘 要：[目的/意义]开放数据政策的循证制定是将正确有效的证据置于政策制定和实施的中心环节，从而使得政策的制定更科学合理，更有利于数据的开放。[方法/过程]本文简述了开放数据相关政策的发展，对比当前开放数据政策制定问题与循证制定的优势，并阐述了循证制定政策的理论与实践发展以及开放数据政策循证制定的必要性，最后构建循证制定开放数据政策的体系。[结果/结论]从循证制定政策的目标、主体、内容等方面构建了开放数据政策循证制定的体系，以期对开放数据政策的制定提供参考。

关键词：循证决策;开放数据;政策制定

Abstract：[Purpose/Significance]Evidence-based formulation of open data policy is to place correct and effective evidence in the central link of policy formulation and implementation，so as to make policy formulation more scientific and reasonable and more conducive to data opening.[Method/Process]This paper briefly described the development of policies related to open data，compared the current issues of open data policy formulation and the advantages of evidence-based formulation，expounded the theoretical and practical development of evidence-based formulation policies and the necessity of evidence-based formulation of open data policies，and finally constructed a system of evidence-based formulation of open data policies.[Results/Conclusion]From the objective，subject，content and other aspects of evidence-based policy formulation，the open data policy formulation system was constructed，in order to provide reference for the formulation of open data policy.

Key words：evidence-based decision making;open data;policy making

在公共政策領域，有关政策制定的研究一直都有热度，随着政策科学的演进，近年循证决策的观念逐渐融入其中，有了更多的应用。“循证”的政策制定理念是贯穿过去20年社会科学的一个话题，各国都试图使有效的证据辅助政策的制定，从而促进决策的科学化和理性化。循证（基于证据）起源于医学领域，是寻找和评估与特定临床症状相关的证据，后来将这种证据应用到治疗上，强调利用现有的最佳证据来制定诊治方案或展开实践活动[1]。教育、科技、卫生等各个领域都在尝试借鉴证据来扩展研究、增进研究的创新与意义，在数据政策领域亦是如此，也试图在循证决策基础上进行研究，尤其是开放数据政策。开放数据跟公众的生活息息相关，开放数据的发展更需要科学的开放数据政策的引导，而循证制定政策能帮助人们对政策进行更有效的决策。本文在数据开放政策循证制定的必要性与优势上进行论述，并试图在此基础上构建一个基于循证决策的开放数据政策制定体系。

1 开放数据相关政策发展

在大数据时代，数据开放共享已成为了社会公众需求必不可少的一部分，人们的生活观念、生活方式也随之发生了很大的变化，充分体验着足不出户也能尽知天下事的便捷。美国在2001年颁布了《情报自由法》《阳光下的政府法》《电子信息自由法》等。2004年5月1日，上海颁布了《上海市政府信息公开规定》，2007年国务院印发了《中华人民共和国政府信息公开条例》，其中规定了政府信息公开的范围、方式、程序以及监察监管等内容。我国政府非常重视数据开放工作，近年学界对于数据开放、信息公开的相关研究也越来越多，而且各个领域、各级政府也制定了相关的政策，包括《促进大数据发展行动纲要》《信息产业发展指南》等，还有政府、机构等信息公开的指导文件，如天文台、地理研究所、知识产权局等，如表1所示。

2017年8月，在发改委发布的《“十三五”国家政务信息化工程建设规划的通知》中提出，坚持开放思想、加强机制转变，建设大平台共享新设施，形成政务公开、数据开放、社会参与的常态化机制，结合国家公共数据开放平台，实现以政府投资建设为主向政府与社会双投资的机制转变。2019年5月15日，国务院公布修订后的《政府信息公开条例》，修订后的条例围绕扩大主动公开的范围和深度、明确政府信息公开与否的界限、完善依申请公开的程序规定展开。

2 循证制定政策的发展

循证政策起源于20世纪90年代的英国医学领域，而且也是英国首次提出了循证政策制定。1997年，布莱尔政府在其“建设现代化政府”宣言中首次提出“基于证据”的政策制定理念[1]。如何提高政策制定质量是当前各国政府所关注的焦点问题，很多国家都在尝试循证制定的方式来提高政策质量。美国政府提出了“基于证据的决策系统”并主张发展科学政策学。澳大利亚也在2008年提出，坚持基于证据的政策决策过程是政府公共服务的第三要素，指出基于证据的决策是政策创新与建设创新型政府的核心[2]。我国的政策循证制定发展还处于初级阶段，研究成果不多，国内循证制定的相关研究主要分布在医药、公共卫生、教育等领域政策的循证制定研究，其它相关研究则是关于循证制定的内涵、进展与英国的经验借鉴方面。

2.1 循证制定政策的理论发展

Denise M Rousseau[3]通过描述科学证据为组织循证决策提供信息，并指明如何使用去偏执的组织决策和适当的决策过程制定、提高决策质量。此外，他还提出了3个关键思想：组织决定与个人相似但又不同，以引入新偏见的方式可以弥补这些误差;6种基于证据的实践可以抵消人类判断的局限性和组织决策中的偏见，有助于消除偏差决策;这些消除偏见的做法支持了管理组织可以掌握的3个良好的决策过程。李幼平等[4]研究了如何应用现有的正确有效的研究证据，并结合实际情况与民众需求，制定出合理可行的政策。姚清晨等[5]阐述了循证理念的发展、实际应用与基本要素构成，并提出了政策循证制定的体系结构、运行方式与建议。

2.2 循证制定政策的实践发展

Jefferies D等[6]以护理文件为案例，研究了让临床医生参与基于证据的医药政策制定，建立循证实践原则的框架，让临床医生通过教育计划和一系列活动来发挥他们的技能，以辨别研究证据和其他文献如何为政策制定提供信息，构成了全区护理和助产文件政策的基础。Hunter D J[7]探讨了

公共卫生政策循证的研究，提出循证制定的问题在于证据本身的性质以及它解决问题的复杂性程度，主张研究更适合决策者和研究者的需求，再商定方法评估数据分析的结果，进而制定政策和实践。张耀坤等[8]将循证决策的理念与方法引入到开放获取政策的制定中，通过对开放获取相关的证据进行收集、分级与分类，得出循证的开放获取政策制定模型框架。张正严等[9]研究了科技政策的循证制定过程，并分析了循证的政策制定模式对我国政策制定的启示，认为当下我国的科技政策制定需要依靠决策者的“证据意识”与普遍的“知证文化”。张琦[10]探讨了循证决策中证据的内涵意义及对政策的影响，再结合循证政策研究的方法荟萃分析研究教育政策的制定。

3 当前开放数据政策制定中的问题与循证制定的优势

开放数据政策是公共政策中的一种，开放数据是指开放政务部门、公共服务机构、市政企事业单位的治理服务与高校研究机构学术研究中发生的具有基础性、公共性、经济性的数据。

3.1 开放数据政策制定的问题

在制定开放数据政策时，政府旨在刺激和指导数据的发布并从其使用中获得便利。目前，各级政府、公共机构以及很多领域都有开放数据政策。开放数据就是免费和完全访问研究数据，其有利于科学、公共政策和社会的发展。

当前处于开放数据发展的初期，目前的开放数据政策的制定方式不够民主，政策的方向只能跟从于政府的引导，政府拥有绝对的主导权，政府及行政部门更倾向于通过政策制定的參与途径来展现其权威和地位;其次，政府透明度很有局限，开放的数据是最低的标准，政府信息资源的封闭性还是比较严重，信息不够公开;问责制初期的实践有局限，以及缺乏科学的政策对话，受背景环境影响大，而且主观性大。

3.2 开放数据循证制定的优势与必要性

开放数据不仅是数据的开放，也是过程的开放，即数据的来源、获取和处理分析等一系列数据操作方式也应透明与公开[11]，开放数据的进步需要平台支撑和政策的引导，而开放数据政策的循证制定可以达成内容上的公开以及促进过程上的公开，并引导数据开放平台更好的发展。

3.2.1 开放数据政策循证制定的优势

循证制定政策被认为是通过将最佳可用证据置于政策制定和实施的核心，能有效帮助人们对计划和项目做出明智合理的决策。目前的开放数据政策制定方式不够民主性、开放性，比较保守，开放数据政策的制定可以通过与其他群体的合作来改进，如公众、行业协会、智库、网络、专家、利益集团等的参与形成循证制定的模式。循证的开放数据政策能确保政府数据的长期透明度，从而有助于公民获得所关心的政府数据，这被认为是一种民主原则的体现、更客观，受背景环境影响小;此外，也会增加参与、互动、自我赋权和社会包容的数据用户，而且和数据提供者一样刺激经济增长，实现许多数据相关的优势。

3.2.2 开放数据政策循证制定的必要性

近年来，国外对政策的制定研究更倾向于循证制定，循证制定在我国政策科学领域取得了一定的进展，在医药、护理、卫生、教育、侦查、科技、地理等很多领域都有了相关研究。数据领域也逐步开始了关于循证决策的研究，尤其是在现在发展的开放数据领域，循证制定实现了开放数据政策制定过程的透明、准确，提高政策制定内容的科学民主，是政策制定过程与方法上的创新;提高开放数据政策的实践意义，通过政策制定主体角色的变化促进政策的高效性，有助于实现多方利益的均衡。

4 开放数据政策循证制定体系的构建

开放数据政策的循证制定是传统制定基础上的弥补，是一种提高决策质量的举措，制定周期在传统的议程设置、政策方案选择、政策实施、政策评估4个阶段中增加了两个证据环节：在方案选择前的证据选择以及政策实施之后的证据收集。开放数据政策的循证制定体系涉及开放数据平台、资源配置、公众需求、经济环境、法律支撑，任务类型、开放水平，参与机构等的规划与设置;包含政策的目的、主体、内容3部分。

4.1 开放数据政策循证制定的主体及主体间关系

政策制定主体是指参与政策制定的全过程，对政策有直接或间接的决定作用的组织或个人[12]。政策制定主体具有引导公众思想、规范社会成员行为、协调各方利益、配置社会资源、整合政策体系内部的作用。开放数据政策循证制定过程同样涉及到政策制定者、政策研究者、政策管理者和政策实施对象4个方面，只是这4个方面所扮演的中心角色随之发生了变化[13]，如图1所示。

传统的政策制定是以政策制定者为核心，政策制定者包括立法机关、行政机关、司法机关、执政党，政策实施对象几乎不参与，而在循证的开放数据政策制定中，以政策研究者为核心。政策研究者作为证据的提供者，主要任务就是生产、收集、整理相关证据，将研究证据与来自政策实施对象的需求与反馈提供给政策管理者，最后经过审核与评判交给证据的使用者，即政策制定者。其中政策研究者与政策管理者、政策实施对象之间证据的流通均为双向，既作为证据提供方，又是证据的接收方。政策的制定周期有4个阶段，包括议程设置、政策方案选择、政策实施、政策评估。但是，在循证制定政策中，此原则主要体现在政策过程的议程设置、政策方案选择、政策评估与调整3个环节[14]。

4.2 开放数据政策循证制定的目标

决策科学化是我国政策制定的目标，目标的确立影响着政策方案的设计与选择，循证制定的目标就是结合不同政策环境，应用最佳研究证据追求政策的高质量、科学化。确定准确的目标有利于开放数据政策的制定，从而引导数据更高效的开放。开放数据政策强调不同的目标，如欧洲委员会强调使用开放政府数据所带来的直接和间接经济收益;奥巴马政府则专注于增加政府透明度，提高公众的参与和协作，提高政府服务质量;我国的开放数据政策强调数据的利用与建设等。这些差异可能表明，开放数据政策以不同方式刺激开放数据的提供和使用，同时提供相互学习的机会，但很少注意建立系统和有组织的开放数据政策体系和提供开放数据策略的指南。这种举措有助于开发新的开放数据政策和改进现有的开放数据政策，如政务公开平台的建设已经普及到了县市级，包含人事、财务、资产等门类的数据，对自然资源、日常工作各个方面的数据都进行了开放。对政务开放平台的工作进行相关指标的量化测度、数据开放服务的定性描述，就可以作为开放数据政策循证制定目标的支撑。因此，开放数据政策循证制定的目标不仅有开放数据政策本身的目标，还包含支持这种目标的证据来源。循证制定还重点关注政策的影响，刺激开放数据的开发与使用，并考虑创建一种在日常工作流程中公布数据的文化的必要性。

4.3 开放数据政策循证制定体系的内容

循证的开放数据政策制定是在稳定的社会政治环境、开放数据文化中进行的一种数据循环的制定方法与过程;是利益相关者、制定者、研究者、企业主多方参与为政策制定提供数据的方式。开放数据政策循证制定体系的内容包含开放数据的开放标准、评估指标、影响价值三方面，如图2所示。

开放标准具体指开放数据的特点以及政策特点，如开放数据政策的策略和原则、政策措施和手段、数据的呈现方式、开放数据的形式、数据开放的深度与广度、技术标准与开放数据格式、元数据规定，开放标准就是数据开放的方法方式与方向的规划;评估指标是便于证据的准备、收集、选择，其包含各个阶段的数据准备与处理、促进数据开放与数据再利用的激励、数据提供方与应用方的关系结构、数据的使用结果反馈与分析，开放数据政策的评估指标指出了开放数据政策的驱动因素与数据的使用效果，这可以通过检查开放数据策略的预期效果来达成;开放数据政策制定的影响价值要注意观察开放数据政策实施后的影响反馈和价值判断，包含数据质量、数据许可、开放数据的用法、开放数据的积极影响与消极影响等，开放数据政策是否创造公共价值以及解决了社会问题。

5 结 语

开放数据政策的制定方式影响着数据开放的质量、水平，涉及解决社会问题的过程，加快数据资源对社会机构和个人开放的进程，使得社会公众能更好的開发利用数据资源，对于促进经济发展、社会发展与创新创业有着很大的影响。开放数据政策的目的是为了在社会上产生这些影响，不仅开放的数据具有这些作用，制定的开放数据政策也是促进这种影响的催化剂。开放数据政策的循证制定不仅仅关注书面文件所定义的意图，而且也关注制定开放数据政策的过程及其实现方式来创造实际影响力。循证制定是建立在现有政策存在的问题与不足之上，更有事实依据，也是一种需求导向的制定方式。本文在当前政策制定存在的问题及循证制定的优势上提出了开放数据政策循证制定的体系，以期对后续研究有所参考。

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（责任编辑：郭沫含）