国土空间规划视角下旅游规划编制研究

陈仁志

引言

习近平总书记的“规划引导”理论和阐述，界定了规划的地位和作用，中共中央国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（2018年11月18日）文件指出“以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现”，国土空间规划是国家规划体系的重要组成部分，国土空间规划是国家建立空间规划体系的战略性顶层设计，是多年来“多规合一”探索的结晶，是“一本规划一张蓝图”的践行。国土空间规划将一统过往“规划打架”“各自为政”的局面，建立起以国土空间规划为支撑、国土信息平台为管控、以总体规划多详细规划及多专项规划的新规划局面。国家建立空间规划体系战略性顶层设计之际，对于旅游规划如何更好地体现自己的特色，如何切实衔接国土空间规划，实现由边缘规划到核心规划之一的目标定位问题，本文从旅游规划研究梳理入手，分析旅游规划当下困境，着重规划编制微观角度，探究了新时代、新背景下旅游规划编制的方法和相关理论。

一、旅游规划研究梳理

旅游规划，基于不同视角，研究文章众多。例如，范业正、吴承照、刘中艳等人从综述的角度，对旅游规划发展历程与研究进展进行了回顾；在《区域旅游规划原理》（2001）书中，吴必虎提出了旅游資源分析、旅游市场分析和产品分析为核心的旅游规划方法；许春晓的博士论文，就当代中国旅游规划思想演变进行了研究；何晓芳的硕士论文，研究了乡村生态旅游规划方法；众多文章基于全域旅游视角对旅游规划进行了研究。中国经济社会发展日新月异，旅游业地位、特点随着经济社会发展而变化，旅游规划研究不断涌现新视角，研究文章不断丰富，旅游规划不断完善。

2019年，文化和旅游部制定了《文化和旅游规划管理办法》（简称《办法》），《办法》提出构建总体规划、专项规划、区域规划以及地方文化和旅游发展规划组成的旅游规划体系，从规划体系角度为旅游规划指明了方向。基于国土空间规划视角，胡海胜和张良泉在《对接国土空间规划，做好旅游规划工作》提出“紧密对接国土空间规划，应对旅游规划全新挑战”“遵从多规合一全新规划，融入国土空间规划全新体系”“服务旅游市场全新需求，构建旅游专项规划全新框架”；中国旅游研究院规划与休闲研究所所长吴丰林认为“立足现实问题重新审视旅游规划，突出‘国土空间思维”“将旅游方案放置在国土空间规划的有序布局中来对标谋划”“科学谋划布局完善规划架构体系，主动调整衔接融入空间规划体系”。旅游规划研究，促进旅游业进入新的时代。

二、聚焦国土空间规划下的旅游规划困境

（一）规划衔接成鸡肋

《旅游规划通则》提出与相关规划相衔接，《中华人民共和国旅游法》第十九条明确提出“旅游发展规划应与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接”，《文化和旅游部关于印发文化和旅游规划管理办法的通知》（文旅政法发[2019]60号）第十五条指出“文化和旅游规划应与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他相关规划相衔接”，不同的文件要求，显示了规划衔接的重要性和必要性。然而，规划编制单位在实施过程中，将相关规划部分内容罗列至旅游规划中即完事，衔接内容与后面的规划内容无关联性、控制性，致使规划衔接可有可无。

（二）专业性与博学不可兼得

旅游规划，不仅有旅游项目策划设计，还有基础设施、公共服务设施、土地利用、投融资等章节内容，涉及旅游、城乡规划、土地规划、建筑学、景观园艺和金融等多个专业，所需知识非常广。旅游规划行业的从业人员专业背景较单一，注重旅游专业，其他专业重视不够，不足10人规模公司情况尤为突出。

（三）规划落地与超前

旅游规划以旅游项目策划为第一要务，每个规划中策划的项目非常多，少数项目具有一定超前性。因规划人员忽视土地利用规划和城乡总体规划，或对其知识储备不足，很多项目无法落地，部分策划人员不知道自己策划的项目到底落在何处。

三、旅游规划多规合一实践探索概述

（一）增加规划衔接章节内容

增加规划衔接章节内容，是旅游规划探索多规划合一最常用的方法。与土地利用总体规划衔接，一般是概述性地将其内容纳入旅游规划中，规划中并未结合项目实际阐述建设指标和土地利用问题，没有明确旅游项目建设用地指标的来源，无法保证规划的旅游项目落地实施。①与城乡规划衔接。主要列出空间布局、定位等宏观性的内容，然后简单概述旅游规划应与城乡规划衔接，规划中并未将具体内容落到实处。依托城镇、村庄打造的景区，基础设施和公共服务设施规划，没有有效衔接，致使规划“打架”，无法落实共建共享工作。②生态环境规划衔接。大多数旅游规划虽有环境资源保护专门章节，但未具体分析本规划对环境的影响及规划是否触发生态红线等，导致规划内容空泛。

（二）土地利用规划阐述

旅游规划土地利用协调章节内容较早应用到规划中，主要引入住建部门《风景名胜区规划规范》中的内容进行编制。土地利用总体规划编制后，有部分规划编制单位开始引入土地利用分类，从用地分类上与之衔接。但由于土地利用规划知识缺乏，土地利用协调章节没有发挥作用，成为可有可无的内容。

（三）编制土地利用总体规划衔接图

编制土地利用总体规划衔接图，是最近几年少数规划编制单位探索多规合一的重大突破。具体做法是将土地利用总体规划相关图件纳入旅游规划。虽然规划理念、方向正确，但实际操作存在不足，衔接图仅是简单地放入土地利用总体规划现状图和规划图。

（四）实践探索总体评价

旅游规划对多规划合一的探索，经历了不同阶段，取得了一定成果。但探索尚未深入，缺乏行之有效的对接方法，缺少具有操作性的内容，部分衔接流于形式，层次过低，满足不了实际运用。为了破解“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的尴尬，旅游规划的多规合一探索仍任重道远。

四、国土空间规划视野下旅游规划思考

（一）丰富旅游规划文本结构

时代在不断变化，新技术、新问题、新要求等需要相关部门调整旅游规划文本结构。“以纲张目”，好的文本结构，能体现时代社会发展的要求。国土空间规划下的旅游规划，旅游总体规划应包括：规划范围、综合现状条件分析、旅游资源分析、旅游市场分析、空间布局、旅游项目策划、基础设施和公共服务设施、旅游建设指标分析、旅游安全、环境和旅游资源保护、旅游形象和市场营销等内容。其中，旅游建设指标分析、“三区三线”等应作为规划的必备内容，切实践行规划衔接要义。规划无须细分文本、说明书，统一提供一套规划材料即可，减少重复工作，突出规划可实施性。

（二）完善旅游规划图件

现阶段，旅游规划中，规划层级及规划尺度小，与国土空间规划制图相衔接，空间布局规划图中落实“三区三线”要求，增加旅游项目建设用地指标保障、生态敏感性分析等图件，从图件的内容、数量两方面完善旅游规划图件，增强旅游规划的落地性。图件的表现形式，如总平图、工程管线图等，借鉴国土空间规划制图表现形式，以保证规划公示时群众能看懂。

（三）章节内容编制衔接

根据《文化和旅游部关于印发文化和旅游规划管理办法的通知》（文旅政法发[2019]60号]）文件精神要求，统筹考虑《旅游规划通则》，结合国土空间规划体系分类，本文从旅游总体规划、旅游详细规划两个类型思考章节内容编制衔接。①旅游总体规划的衔接。总体规划体现宏观统筹，“三区三线”划定、旅游建设用地指标保障、基本农田景观和生态景观保护、历史文化遗产资源保护等内容，应当作文本编制的强制性要求章节，重大旅游基础设施、公共服务设施，应与国土空间规划体系下的总体规划具有一致性，且遵循共同的标准规范。景区规划项目，应根据尺度大小、区位情况和周边情况，合理调整强制性要求章节。②旅游详细规划的衔接。详细规划在总体规划指导下编制，村域旅游规划和景区规划项目是详细规划的主体。详细规划突出落地性、操作性和执行性，村庄旅游规划应充分衔接国土空间规划体系下的村庄规划，基础设施、公共服务设施，应具有一致性，遵循共同的标准规范。通过旅游项目规划图与国土空间土地利用图叠加，分析旅游详细规划建设用地指标的来源，确保旅游项目建设。

（四）旅游规划行业人才

规范旅游规划行业从业人员，建立行业从业人员培训体系，通过省一级行业协会，促进从业人员管理。申报旅游规划资质时，严格申请单位人员审查，对人员专业结构提出必要的要求，将旅游、城乡规划、文学、国土空间规划、地理信息、建筑、环境设计等专业列入资质申请必备条件，确保队伍人员专业结构符合旅游规划编制需求，为旅游规划质量提供人才保障。

（五）建设旅游用地信息平台

以国土空间规划圖为底图，基于国土空间规划数据库建库软件开发旅游用地管理数据库软件，建设旅游用地管理信息平台，强化旅游规划的法律效力，加强旅游规划管控，使旅游规划更具科学性。建设旅游用地信息平台，强化规划作用，确保旅游项目用地，描绘旅游发展蓝图，区域旅游发展空间布局、旅游项目建设用地规模、旅游项目建设用地指标来源等信息全部呈现于管理平台上，现实旅游项目用地管控。

（六）坚持引用标准基本准则

国土空间规划下的旅游规划体现行业特点的同时，重视基础设施、公共服务设施等引用标准的一致性，避免同一区域、同一基础设施或公共服务设施出现“规划打架”现象。道路交通、供水、排水等应以国家标准为准，引用标准具有一致性，促进编制规范性和有效性。

五、结语

旅游规划应以国家规划体系为准绳，以国土空间规划为蓝底，重构旅游规划体系，明确各类旅游规划主要内容和强制性内容，建设旅游用地信息平台，严格旅游规划资质申请，着眼旅游规划法律地位，重新修订《旅游法》，构建旅游规划新局面。2019年，国土空间规划编制工作拉开大幕，在规划新时代，旅游规划何去何从，是华丽转身，还是停滞不前，考验着行业人的智慧。作为规划人，应勇于担当，以“凡事预则立，不预则废”的危机意识予以应对，主动作为，开创旅游规划新时代，推进旅游规划理论不断创新。

（作者单位：桂林市七颗星旅游景观规划设计有限公司）