新冠肺炎疫情下中国经济的短期应对和中长期谋划

摘要：新冠肺炎疫情对全球的影响具有广泛性、深刻性和持续性，更需要政府有更好的作为并提高政策实施的针对性和有效性，这也是包括中国政府在内的世界主要经济体政府正在努力推进的议事日程。目前，中国政府应立足于短期急需，优化短期应对政策组合与着力点，同时着眼于中长期持续和高质量的增长，谋划未来改革与发展，以统筹处理好抗疫控局面、调控稳增长、改革求发展之间的平衡。

关键词：新冠肺炎疫情防疫措施经济增长宏观调控

作者简介：

徐林，中美绿色基金董事长。

随着2020年以来新冠肺炎疫情在国内外持续蔓延，国内国际经济和金融市场遭受严重冲击，疫情导致全球220多个国家和地区受到不同程度的影响，中国、美国、欧盟等经济体成为全球最大的疫情重灾区。各有关国家正在采取空前严格的防控措施，已经并正在导致经济大范围停摆，毫无疑问会对全球政治、经济、贸易、金融、就业等产生巨大冲击和深远影响。正因为如此，主要大国的政治家和政府，都不可避免地被卷入这场因病毒扩散而导致的抗疫战争、政治纷争和经济应对，面临各自的决策难题。特别是随着个人活动的受限、生活方式的突变、企业经营的日益困难、失业人数的持续增加以及死亡人数的不断攀升，社会怨气变得更加火爆，人性和文明底线也在经受着各种挑战，需要各国政治家表现出高度责任感和决策能力。

中国是此次疫情中最早引起公众关注并最早采取强力防疫措施管制的国家。自2019年12月发现病毒感染个案到2020年1月初通知国际社会，再到1月23日对武汉“封城”并采取全国性动员抗疫措施，在经历4个多月的持续努力和奋斗牺牲后，中国的内生性疫情已经基本得到控制，目前转向重点防范境外输入性感染病例、无症状感染病例及其传染的新阶段。

中国抗疫取得较快进展和成效的成本是国内经济的大范围停摆以及相应的失业大幅增加。在抗疫取得积极进展后，各地开启经济复苏活动。围绕如何实现年度经济发展目标，组织实施相关经济政策，并在此基础上制定好面向未来的“十四五”发展规划，成为决策者需要认真对待的头等大事，值得好好研究。

一、实事求是确定2020年发展目标

2019年中央经济工作会议对2020年度经济增长预期目标作出6%左右的基本定调。在此基础上，中央有关领导和国务院部门在疫情防控期间，一直强调有能力实现经济发展既定目标，这毫无疑问有稳定市场信心的考虑。但随着疫情持续蔓延，特别是在欧美等发达经济体的蔓延，严重程度超出了预期，导致全球经济大范围停摆，再结合中国疫情控制状况，2020年一季度经济表现和企业复工程度的最新判断，要实现原定的发展目标几乎是不可能的。主要原因如下。

一是2020年一季度经济表现远不如预期。由于采取了严格限制要素流动、停产停工和城市社区封闭管理等严格防疫措施，经济活动从2020年1月底开始大范围停顿。根据已公布的制造业增加值、社会商品零售总额、固定资产投资和进出口贸易等统计数据，以及3月份以来的复工状况等来看，一季度经济增速同比下降6.8%，略高于此前的大部分预测，但即便是后三季度通过全面复工和强力经济刺激能够保持季均4%左右的经济增速，2020年经济增速可能也只在1%左右，远低于2019年中央经济工作会议确定的目标。国内部分经济学家的预测更为悲观，认为中国经济2020年有较大可能会出现改革开放以来首次负增长。

二是外部经济停滞将严重缩减中国货物出口。虽然中国净出口占国内生产总值（GDP）的比重已经较低，但贸易规模涉及的就业人口和收入规模并不小，会直接影响国内就业、脱贫和消费。从欧美等经济体疫情蔓延的规模和采取的疫情防控措施看，这些国家很难以比中国更快的速度控制住疫情并恢复正常经济生活。医学专家认为，全球疫情的控制难以在半年内完成，极有可能延续到2020年全年甚至更长时间。疫情演变的不确定性将深度影响世界许多国家的生产、贸易、消费和投资活动，导致明显的经济活动冷却和金融市场动荡。美国股市短期内几次破记录的熔断，最多时下跌30%的深幅，以及领取失业救济金的人数累计达到3600多万人的创纪录水平，从而不得不采取史无前例的财政金融刺激和救助政策，已经是很有说服力的证据。全球贸易增速在疫情的持续冲击下也会收缩，国际货币基金组织（IMF）最近已预测了2020年全球经济衰退和负增长。

从2020年1—4月我国出口规模比2019年同期缩减的数据看，虽然4月份出现了预期外的正增长，但考虑到这段时期国外疫情尚未充分展开，随着国外疫情的广泛蔓延和抗疫措施的不断强化，国内企业4月份以后的外贸新订单指数还将继续萎缩。我国全年货物出口规模大幅下降依然是大概率事件，涉及到的国内失业人数保守估计将达到2000万人以上，毫无疑问会对经济增长速度产生较大负面影响。

三是企业复工复产的进程远不如预期。随着国内疫情得到有效控制，不少省市开始复工复产工作，但这一努力随着国外新冠肺炎疫情的蔓延也受到制约。最近一些国家正在试图放宽限制，但疫情如何反应还有较大不确定性，贸易和投资等经济活动还可能进一步冷却。虽然国内疫情基本得到控制，但随着国外输入性病例以及治愈患者二次复发案例的出现和增加，使得国内不少大城市不得不延长原有防控措施而继续保持对流动人口的管理，完全放开还需时日，不少想开工的企业实际上还得不到有效劳动力供给，使复苏经济活动的努力大打折扣。一些大数据显示的真实复工程度低于某些地方政府的预计。城市服务业复工比例整体上还只有60%左右，一些已经开业的企业也因为缺乏顾客实际上处于歇业或半歇业状态。

国外疫情蔓延加重后的防控举措升级，使得不少国内出口企业不得不被动接受外方订单的取消，一些出口企业面临无订单可生产的窘境，很多到岗的劳动力也无法开工生产，实际上处于失业或半失业状态。很多企业对下一步外贸订单损失的预期也在增强。这意味着即便是中国的国内疫情得到有效控制，在海外疫情得到控制前，实际上也难以简单根据国内疫情的现状，展开完全的经济活動复苏。无论是新冠肺炎疫情，还是经济活动，都表现出真实的“环球同此凉热”。

在上述因素影响下，2020年显然难以实现2019年底提出的经济增长预期目标，即便是通过强力财政金融刺激推动投资、消费和出口，也面临较强的边际约束条件和取得实施效果的局限性。这主要是因为，在疫情没有得到有效控制，没有完全放开管控措施条件下，无论是通过减税刺激出口，还是通过扩大财政支出刺激投资或消费，都会面临诸多制约因素，从而难以取得实际效果，具体包括劳动力的有效供给、原材料和零部件的供给、国内外市场需求的萎缩、产业链衔接的断裂等等。在这样的环境和条件下，不如实事求是地降低经济增长预期目标至合理水平，营造一个相对宽松的目标压力和政策环境，有针对性地采取更加有效的调控措施，围绕尽可能留住企业、减少失业来稳定经济和社会局面，减少损失和动荡。

当然，如果2020年经济增长低于5.5%，可能会难以实现“十三五”规划纲要确定的年均6.5%的预期增长目标，也难以实现中共十八大提出的翻番目标，并可能影响实现全面脱贫目标。但新冠肺炎疫情等突变因素是一个可以向全国人大或全国人大常委会解释的问题。中国五年规划和年度计划提出的经济增长目标只是预期性指标，不是必须完成的指令性或约束性计划指标，当遇到重大实施环境变化和外部冲击难以完成时，可以修改原定的预期目标，向全国人大报告并获得批准，不存在任何法律上的障碍。

2020年政府工作报告没有提出全年经济增速具体目标，不仅可以减轻宏观调控部门的不合理政策压力和地方政府的行为扭曲，还可以防止因过度刺激导致的债务和金融风险。

二、优化短期应对政策组合和着力点

合理設定并降低2020年预期经济增长目标，并不意味着政府的宏观调控政策无所作为。事实上，考虑到此次新冠疫情导致的全球性影响广泛、深刻并可能具有持续性，更需要政府更好作为并提高政策实施的针对性和有效性，这也是包括中国政府在内的世界主要经济体政府目前正在努力推进的议事日程。从现状看，中国政府需要立足于短期急需，着眼于中长期持续，统筹处理好抗疫控局面、调控稳增长、改革求发展之间的平衡。从短期急需看，需要重点做好以下政策配置和工作。

（一）继续做好各类防疫工作

中国目前在控制病毒蔓延方面处于全球领先地位，成绩来之不易，需要全力加以巩固。基于对病毒认识和研究的不断深入，在取得一定经验后，中国应该有条件更具针对性地做好今后的防疫工作，减少“一刀切”措施，以防止出现疫情二次蔓延为重点，降低对经济的冷却效应。当前，在全球疫情爆发的环境下采取“封国”措施控制输入性病例虽然必要，但还可以更具针对性和韧性，可以根据国内不同城市的应对能力适当分散优化入境口岸，让更多有意愿、有条件的海外中国公民，特别是留学生从疫情重灾区回到祖国，回国后再进行抗疫隔离、医学观察或分类治疗。

与此同时，利用中国制造业大国的产能优势和控制疫情蔓延的先发优势，应该真诚、无条件、不加渲染地对国际社会，特别是疫情重灾区国家的抗疫努力施以援手，加强出口医疗产品的质量管控，为国际社会抗疫提供力所能及的帮助和支持。在国内，要继续保持对已治愈病人的医学观察和跟踪，巩固治疗成果并防范复发导致的人群传染，加强对无症状病毒感染者的筛查，防止这类“隐形炸弹”的爆炸性传播使前期防疫成果前功尽弃。政府必须加强治疗药物、快速诊断试剂特别是疫苗研发的资源组织、资金投入和国际合作，使有效治疗药物、高效确诊试剂和防病毒疫苗能够尽快投入临床应用。

（二）优化宏观刺激政策的结构和着力点

从已经出台的宏观刺激政策看，货币政策力度虽然无法与美国的无限量化宽松相比，但通过降准和降息已经展示了宽松的基本态势，为金融市场稳定、融资成本降低提供了有利的货币环境和明确的政策指向。未来还可以根据经济运行的状况调整力度和优化政策手段，以提高货币政策的效力。但中国不可能完全追随美联储货币政策的脚步和力度，这是国内通胀压力、人民币国际化程度、经济整体杠杆率等约束条件决定的。财政政策相对于货币政策应该有更大的政策空间，这也是中央定调积极的财政政策应该更加积极有为的主要原因。最近中信建投证券首席经济分析师张岸元做了一个美国、英国、加拿大、德国、日本、法国、澳大利亚等主要经济体迄今为止公布的财政刺激政策的力度比较，赤字规模占GDP比率最高的德国达到了20%，最低的英国为1.8%，美国和日本都为10%，法国为12%。中国的刺激力度受制于将赤字率控制在3%以内，所以往往会采取特别国债、专项债、地方政府债等分类债务的方式，将这类债务排除在赤字计算范围之外。这使得我国的赤字口径与国外缺乏可比性，这种犹抱琵芭半遮面的赤字率控制办法并没有多大的实际意义。在2020年这样的特殊困难年份，出于防范疫情和全球经济衰退冲击的需要，政府工作报告将赤字率按3.6%以上安排，

不仅是急需的，而且也是合理的。但不论赤字规模如何，应重点根据防疫情、稳就业和扩消费取得实效的需要，合理优化支出结构。目前的财政刺激支出结构，依然具有传统的注重基建的特征，并赋予了新基建的外衣。从新基建所覆盖的领域看，这类项目固然可以在一定程度上扩大投资规模，但对企业纾困、扩大就业、提高居民收入和消费的短期效应是有限的。

与美国等国的财政刺激政策相比，我国财政刺激更具有“重物轻人”的特点。应该通过适当优化支出结构，更多体现“重人兼物”，重点关注以下几个方面：

首先，扩大中央政府赤字规模，用于因疫情蔓延导致的失业群体和贫困群体的现金补贴，以不同地区最低工资标准或低保标准为基准，提供2～3个月的现金补贴（或消费券），缓解他们因疫情导致的失业和生活困难。涉及的失业人口可能达到1亿人以上，是一笔总额几千亿元的面向困难群体的前所未有的财政现金支出计划，具有较大实施难度，但纾困并改善民生的效果会更好。

其次，结合国家深度城市化进程，将更多资源用于大城市流动就业人口落户的公共服务支出和公租房建设，以及人口密度更高的城市群和都市圈地区的现代基础设施网络建设，使新基建项目完成后的利用度更高也更加有效，财务上也会更具有可持续性。

再次，更大范围、更大幅度减免税费，针对陷入困境的中小企业实施特定时段的减免税费政策，为中小企业融资提供担保等增信措施，同时对企业公积金制度进行根本性改革，实实在在地降低企业融资成本和财务负担。

最后，设立国家级企业纾困母基金或民营主导的资产管理公司，通过市场化子基金投资参股估值因疫情影响被破坏的具有较好经营基础和前景的企业，并有效化解相关民营企业的债务风险，帮助他们度过疫情导致的暂时难关后再择机退出。

（三）以城市服务业为重点推进全面复工营业

服务业是生产和消费在空间与时间上重合度更高的行业，生产就意味着消费、就业和收入。我国服务业产值比重和就业比重都在持续上升，服务业就业人数2019年底达到3.7亿人。目前服务业的平均复工率大约只有60%左右，我们大致可以判断服务业失业人数应该在1亿人以上。服务业的复工在疫情没有完全得到控制的情况下虽然具有一定风险，但考虑到就业影响、收入影响和消费影响都很大，值得各级政府为之付出更大努力。首先，以城市为重点，特别是以大城市及以上城市为重点，全面推进服务业复工，充分发挥城市服务业稳增长、稳就业、稳收入、稳消费的促进器作用。目前很多城市居民面临有钱买不到服务的困境，在疫情基本得到控制后，应该尽快通过服务业全面复工加以解决，这是不需要动用财政刺激和消费券就可以实现的消费。其次，政府要为城市服务业企业开工的防疫措施提供技术和必要的财税支持，帮助众多服务业小企业强化消毒措施和病毒预防能力，使消费者能够放心地去服务场所消费。最后，加强服务业从业人员健康管理，服务业不同于制造业，从业人员与消费者一般都会发生直接接触，其健康状况至关重要。应该实行全国统一认证的健康码制度，方便服务业从业人员在全国不同地区的流动和就业。

三、从长谋划未来改革与发展

中共十九大提出了到2035年基本实现现代化的中期目标。根据我们的预测，假定全要素生产率增速、劳动生产率增速不变，中国生产要素条件变化趋势决定的未来15年潜在经济增长速度年均为4%～5%。新冠肺炎疫情结束后谋划未来发展，特别是要保持中国经济的持续增长和结构改善，实现更具内生力和高质量的增长，需要在结构性改革方面做出新的努力。不能因为疫情冲击和新一轮财政金融刺激而忽视近年来已经出现的经济增速乏力趋势，而这一经济下行压力的主要障碍是结构性因素，包括要素条件持续恶化和制度改革滞后两大结构性问题。

为了使中国的未来经济增长重新焕发创新创业活力和内生增长动力，可能需要重点推进以“四个深化”和“三个强化”为重点的结构性改革。

（一）“四个深化”

一是深化市场化改革。党的十八届三中全会提出了使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。发挥市场对资源配置的决定性作用，需要更好发挥民营部门在经济增长和创新驱动方面的作用，其核心是提高民营部门配置资源的比重。这需要进一步推进产权制度改革，加强对私有部门产权的法律保护，进一步改革并收缩国有企业配置资源的领域，实施以所有制中性、竞争中性为主要内容的公平竞争制度，实质性减少政府对竞争性领域资源配置的干预，把政府的作用集中到公共管理和公共服务领域，提高公共管理效率和公共服务质量，提高人民对政府的满意度。

二是深化城鎮化改革。城镇化是现代化的必由之路，2035年中国城镇化率将达到75%以上，但真正实现高质量的城镇化需要推进相关的制度改革。在空间形态上，要以城市群和都市圈为主体形态，推进相应的城市治理机制改革，形成真正基于市场的跨行政边界和行政级别的城市群和都市圈协调发展机制;在社会形态上，要彻底取消城乡分割的二元体制，实现人口在城乡间、城市间、区域间自由流动，实现人口的公共服务完全均等化，而不是基于现行户口制度的公共服务差异化和歧视性配置，在全国实现人口要素配置的市场化和高效化;在城乡用地制度上，要改革现行建设用地计划配置制度，使城乡建设用地能够实现统一市场下的市场化择优高效配置，对于耕地保护，在强化用途管制基础上，允许农民根据农产品价格信号实现市场化优化配置。

三是深化国际化改革。新冠疫情后的国际政治和经济格局可能会发生明显变化，这已经是正在探讨的全球性话题。人类命运共同体在新冠疫情肆虐过程中已经得到充分展现，但人类命运共同体发展远不止是共防病毒、共建经济，还在于共认理念、共担责任、共享收益、共守规矩。基于我国现有开放度和国际环境变动趋势，未来中国经济的国际化不再是简单的扩大市场准入开放，而是中国特色制度如何通过改革完善被国际社会广泛认可，如何与西方发达国家在规则基础上对等开放市场、公平竞争、互利共赢的问题。否则，现有国际多边体制可能会崩溃并难以重构，或是西方另行主导一些区域性自由贸易投资体制并排斥中国，这都不利于为中国企业深度参与全球化、用全球视野配置资源提供稳定的制度保障。因此，我们需要进一步推进国内制度的国际化或与国际惯例和规则广泛接轨，不断夯实共建人类命运共同体的包容性内涵和制度基础。

四是深化绿色发展机制改革。绿色转型发展是全球和中国面临的共同压力，但也可以转化为新增长动力。目前，全球气候变化、各国百姓诉求和国际前沿潮流等，都提出了绿色发展的新要求，越来越多的社会主体愿意为绿色转型付费并投入。绿色消费和绿色影响力投资已经成为时代潮流。要通过完善绿色发展激励机制，包括生态价值实现机制、低碳产品价值实现机制、生态环境价值补偿机制以及排放权、用能权交易机制等的激励，使绿色发展需求能够引导绿色发展供给的形成，从而形成绿色可持续发展的新动能。

（二）“三个强化”

一是强化全社会创新能力建设。创新是经济可持续增长的不竭动力，也是打开美国特朗普政府制约中国高技术领域发展的突破口。要立足现实需要和目标，培育更包容开放，信息便于获取，能自由交流的研发环境。在各级政府、研究机构、生产企业、科研人员之间，构建相互协作、各司其责、优势互补、激励充分的研发体系，强化知识产权保护和激励机制，提高政府的研发投入比重，加大对基础研究的支持，更好发挥企业和科技人员在科技研发中的主力军作用。要基于社会主义市场经济体制，赋予新型举国体制新的内涵，依靠创新激励机制，在重大基础性、关键性、瓶颈性科技领域的研发突破中发挥举足轻重的作用。

二是强化要素供给条件的改善。我国老龄化程度加速，劳动年龄人口持续减少，总体上不利于经济增长。必须尽快改变人口总量政策，尽快实现家庭自主生育，并适度延迟退休年龄。与此同时，强化教育培训激励，努力通过提高劳动力素质对冲劳动力总量的下降。在资本方面，要稳定储蓄率下降趋势，实现更多的有效投资，减少资本浪费，并采取措施优化营商环境，吸引更多优质海外生产要素参与中国发展。

三是强化社会基础设施建设。城市社会的到来、人口教育程度的提高、利益主体的多元化和公民意识的提高，需要在维护社会稳定的同时保持社会活力和创造力。必须按照新环境、新要求构建治理体系，更好发挥社会各方面主体参与发展、维护稳定的积极性和主动性。这需要更好发挥非政府社会组织的作用和城市市民的自我管理作用，不能因为强调统一集中而损害社会主体对经济社会事务参与的自主性、主动性和责任感，平衡好这种关系会使整个经济和社会保持活力和创造力，并更加具备吸引力和竞争力。

2020年是真正具有承前启后意义的关键一年，开局就十分复杂、困难和动荡，且影响深远。这需要决策者调动各方力量充分讨论、谨慎决策，从而做到有效应对当前、科学谋划未来，为中国的可持续发展扫除不利因素、奠定坚实基础，使中国这艘大航船能够在发展崛起进程中更加行稳致远。

责任编辑：李蕊