论党内请示报告制度百年演进中的制度特征

赵赟恒，冯 浩

（中国青年政治学院 马克思主义学院，北京100089）

请示报告制度是党的领导制度体系的有机组成部分，党的十九届四中全会明确指出要“完善推动党中央重大决策落实机制，严格执行向党中央请示报告制度，确保令行禁止”。在这一背景下，请示报告制度愈发为学界所关注。总体来看，学者的研究重点主要聚焦于：第一，对20世纪40年代请示报告制度发展的研究。例如，延安时期的请示报告制度、西柏坡时期的请示报告制度、解放战争时期的请示报告制度等。第二，对请示报告制度与党的建设研究。比如通过请示报告制度研究党的领导体制，剖析党内纪律教育建设，探究中央和地方的关系，抑或者是分析某一地区、某一领域、某一人物与请示报告制度的关系等。为深化请示报告制度的研究，笔者认为：首先，应该以更加长远的历史视角回溯请示报告制度的历史演进过程，而不能只将视野局限于形成该制度的20世纪40年代；其次，应凸显请示报制度的主体地位，重视对该制度的本体研究。因此，本文将围绕请示报告制度本身，以其近百年的历史演进为线索，深入探究请示报告制度百年演进的制度特征，为完善请示报告制度的建构，深化对“坚定维护党中央权威和集中统一领导的制度”的认识，提供新的理论视角。

一、制度化：以阶段性发展为变化趋向

请示报告制度的形成呈现曲折发展、波浪式前进的过程，体现出明显的制度化发展趋向。纵观请示报告制度的发展历程，大致可将其分为四个发展阶段。

（一）请示报告制度的萌芽阶段

这一阶段大致自中国共产党成立到毛泽东为中共中央起草关于建立请示报告制度的党内指示之前。1921年，中共一大召开，会议通过的《中国共产党第一个决议》中规定“党的中央委员会应每月向第三国际报告工作”，同时，会上各地共产党组织也向大会提交了反映地方情况的报告。虽然当时的“报告”与请示报告制度中的“报告”含义不尽相同，但这也间接说明中国共产党自成立之日起就有建立请示报告制度的思想萌芽。1921年《中国共产党中央局通告》中规定各区党组织在下次党的大会上要有关于区劳动状况的报告。这里的“报告”兼具名词意义上的“文件”之意和动词意义上的“汇报”之意，虽与请示报告的含义存有差别，但仍可见其相似之处，可被认为是请示报告制度的滥觞。二大党章在“纪律”一章中规定“地方执行委员会开除党员后，必须报告其理由于中央执行委员会及区执行委员会”，这里的“报告”就具有了真正意义上请示报告的含义。但是总体来看，中国共产党成立初期的请示报告多带有稚嫩色彩，它的存在多是出于建党的事务性需要，只表现出请示报告制度的思想闪光，尚不具备制度性质。

国民大革命以摧枯拉朽之势迅速荡涤了军阀统治，中国共产党经过大革命的历练不断走向成熟，请示报告制度在这一过程中也初具雏形。《中国共产党中央执行委员会组织法》规定中央执行委员会九名委员中除去组成中央局的五人外，其余四人要派驻各地，每星期将所在地情形报告中央局一次。这是党的历史上首次将党员领导干部向党组织报告事项写进党内法规，是请示报告制度走向制度化的开端。1924年《中央通告二十一号》对报告的内容、写作要求、程序要求做了明确规定，这是首个对报告作出专门规定的文件。随后，《关于宣传部工作决议案》对党的宣传工作方面如何报告做了详细规范，特别是在“地方报告”问题上规定了八项应该报告的具体内容。《中央关于各省委对中央的报告大纲》在整合上述两个文件的基础上，就报告的类型、内容、时间、纪律要求做了更为细致的规定。1931年第三号通令《关于建立报告制度的问题》，要求“在工作方法上首先要建立下级向上级做经常的报告制度，上级对下级实行工作检查制度”［1］。这是首次将“报告”作为一项制度规定在正式文件中，它标志着请示报告制度正式上升到制度层面。

在具体制度实践上，请示报告制度也得到了一定程度的贯彻。据统计，仅从1928年9月到1929年9月，全国19个地方党组织向中央呈递各种报告3 600余件，中共中央和中央各部委向地方下发文件3 400余份。请示报告制度在党的组织工作、宣传工作以及党领导工人农民运动、开展群众工作、妇女工作、民族工作、进行民主政权建设等方面，都得到了不同程度的贯彻落实。特别是解放战争爆发后，中央与地方之间请示报告的互动急速增加。需要指出的是，在具体实践上，请示报告制度开始呈现出双向互动的发展趋势，即除了中央强制要求下级党组织、政权机关要定期汇报各地方政治、经济、对敌斗争、党的建设基本情况之外，各下级党组织也开始向上级党组织主动汇报地方情况、请示重大事项。例如晋察冀分局关于大资产阶级有无革命性问题的请示；华中局关于皖南浙东苏南战略方针向中央的请示；太岳区党委关于生产情况和生产计划向毛泽东的报告等，中央均对这些请示报告给予了积极的回应。但由于请示报告制度尚处于萌芽阶段，所以它在实践层面还是存在着诸多问题。首先，很多地方党组织不向上级党组织报告工作或长时间不报告工作。如1926年中央通告第四号指出：“中农委曾再三通告，而各区仍不能按照报告，如此玩忽，影响于农运工作异常重大。”［2］1928年中央通告第七号也指出：“自八七会议以来，过去各级党部对上级党部没有组织报告，因此上级党部对于组织工作亦缺乏经常的指导。”［3］其次，即使报告，无论是报告撰写层面还是技术层面质量均不高，中央难以做出有针对性的指示。例如有的报告内容过于繁琐，无法体现事件轻重缓急；有的内容过于简单，导致上级组织不能准确掌握地方情况；有的报告抄写技术恶劣致使不能洗阅出来，使报告丧失了实际功能。

（二）请示报告制度建章立制阶段

这一阶段时间较短，主要在1948年前后。请示报告制度进入建章立制阶段，走向真正意义上的制度化建设，是以《关于建立报告制度》指示（即“子虞电”）的出现为标志的。

解放战争进入战略反攻阶段后，很多解放区已经连成一片，许多城市已经解放或即将被解放，革命已经胜利在望。战争形势的积极发展对人民解放军和人民战争的正规化提出了更高的要求。这一系列现实状况要求党要尽快克服残存于党内、军内的无纪律无政府状态，加强中央权力和集中统一领导。从1948年1月到10月期间，仅毛泽东一人所做出的涉及请示报告内容的文章、讲话、指示、批语就达16份之多。其中《关于建立报告制度》的指示在请示报告制度发展史上具有里程碑意义。该指示说明了建立报告制度的原因，规定了“各中央局和分局，由书记负责，每两个月，向中央和中央主席做一次综合报告。各野战军首长和军区首长，除作战方针必须随时报告和请示，每两个月要做一次政策性的综合报告和请示”［4］。但是，这一指示仅建立了中央局、分局以及各野战军、军区与中央的联系，而对中央局和分局等组织与下级组织的联系缺乏规定。两个月后中央发出《中央关于建立报告制度的补充指示》弥补了这一缺失。该指示要求中央局和分局、前委对下级发出的政策性和策略性指示，都要同时上报中央，下级组织报告给中央局、分局、前委的重要报告，也需同时报告中央。此外，《补充指示》还确认了中央委员、中央候补委员具有反映情况、陈述意见的义务和权利。1948年6月，毛泽东为中共中央起草了《各中央局、分局、前委应向中央报告的事项》，具体规定了涉及财政、军队、土改、外交等十八个领域必须事先或事后报告的事项，加之先前中央发出的《关于宣传工作中请示与报告制度的规定》，请示报告制度在内容要求上基本涵盖了政治、经济、文化宣传、军事、外交、党务等领域。同年9月，政治局会议通过了《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》。《决议》首先规定了中央和地方在政治、军事、经济、文化宣传、党务诸方面分别享有的权力，以及规定了应该进行请示报告的事项；其次，创造性地规定了请示备案制度；最后，就报告类型、如何撰写报告、请示报告的程序以及特殊情况下如何请示报告等，均做了详细规定。中央经过近一年的努力，基本建构起了涵盖请示报告主体、事项、程序、方式、写作要求的制度机制，自此，请示报告制度在制度层面基本成熟。当然，在制度的具体执行上仍然存在各种问题，例如擅自修改中央或上级党委的政策和策略者有之；借口工作繁忙事前不请示、事后不汇报者有之；将自己管理的地方看成独立国者有之；报喜不报忧、瞒上不瞒下者有之。但总体而言，这一阶段请示报告制度的建设成果仍是积极的。

（三）请示报告制度的全面实践阶段

这一阶段大致为1949年到1987年。各地根据中央要求结合自身实际开始制定具体工作细则，例如，西北野战军政治部发出了《关于建立报告制度的训令》；中原局做出了《关于克服无纪律无政府状态并建立请示与报告制度的决定》；华东局做出《关于加强纪律性克服党内无纪律无政府无组织状态的决议》；华北局做了《关于报告制度的执行情况及健全党委制的检讨报告》。党的组织部门和宣传部门也制定了相关制度。在具体实践上，除了战争上的请示报告之外，各地在接管大城市，土地改革，恢复和发展生产等方面也在积极践行请示报告制度。总之，无论是社会主义革命时期还是社会主义建设时期，请示报告制度都得以贯彻落实，实践领域也在不断扩大。篇幅所限，在此不再赘述。

（四）请示报告制度的深化发展时期

这一阶段大致为从党的十三大至今。从新中国成立到党的十三大，经过近40年的发展，我国经济社会发展回归正轨，并进入加速发展阶段。请示报告制度在各个领域得以全面贯彻。1988年，中纪委发布《关于建立健全报告制度的通知》，这是改革开放以来中央首次提出建立党内报告制度。该通知就报告的主体、内容等做了规定，标志着请示报告制度由建立走向健全，制度化建设不断走向深化。与此同时，请示报告制度的内涵在已有内容的基础上得到进一步的丰富。首先，在形式上衍生出诸如“领导干部个人重大事项报告制度”“责任制报告制度”“党委常委会向全委会（定期）报告工作制度”“不驻会常委向中央纪委报告工作制度”等请示报告制度的新形式。其次，在认识角度上，开始从党的建设高度把握请示报告制度的重要作用。请示报告制度逐渐成为建立健全党内民主监督、民主决策的有效程序和制度安排，成为党内民主监督体系、民主决策体系的重要组成部分。特别是领导干部个人重大事项报告制度对加强领导干部的管理和监督、构建惩治和预防腐败体系以及深化干部人事制度改革，都具有积极意义。进入新时代，党中央更是高度重视请示报告制度建设，将其作为党的政治纪律、组织纪律加以强调，要求党员从自觉坚持党性的层面加以把握，严明组织纪律，增强组织纪律性。2019年2月，中共中央印发了《中国共产党重大事项请示报告条例》，以“条例”这一高位阶的党内法规形式将请示报告制度确定下来，标志着请示报告制度趋于完全意义上的成熟。党的十九届四中全会更是将“请示报告制度”写进了全会公报之中。

二、规范化：以完善制度框架为显著特征

请示报告制度化的发展过程也就是请示报告规范化的形成过程。经过几十年的发展，请示报告制度逐渐建构起包含请示报告主体、事项、程序、方式、监督追责的全要素制度框架，而且各部分都呈现出逐渐细化、日臻成熟的特点。

（一）请示报告主体日趋明确

在请示报告制度的萌芽阶段，实施请示报告的主体是模糊的，在很多涉及中央要求下级进行报告的条文中，报告主体多以“各地”“各组织”指代。从大革命开始，请示报告主体才渐趋明确，具体到某一职能部门。比如要求“地方工农部”“中央宣传部”等具体工作部门进行请示报告。特别是抗日战争时期，各往来文件的主体更加明确，已具体到各师团等组织。新中国成立后则愈益具体。

另外，在报告层级上，请示报告实现了由越级报告或直报中央到逐级报告的转变。在建党初期，逐级进行请示报告就已萌芽。1923年，《中央通告第十三号》要求各地方将国民党改组和收回海关主权两项事宜的开展计划和执行情况报告区委员会，区委员会再报告中央局。1933年《中共苏区中央局关于扩大红军突击运动给突击队长和省委县委的指示信》在扩大红军突击运动指导方式上指出，要建立村对乡、乡对区、区对县、县对中央、省委的报告机制。之后，逐级报告的要求无论是在党的文件中还是在日常工作实践中，都得到一定程度的贯彻，而且渐趋制度化、常态化。

最后，对于特殊党组织实施请示报告规定的日益健全，也是请示报告主体规范化的重要体现。以接受双重领导的党组织实施请示报告的规定为例，早在1928年，《中央通告五十号》就要求各地方要将领导工人斗争的策略以党的名义一份报告中央，一份报告中华全国总工会。之后，在《关于根据地各级青委组织与工作暂行条例》《关于根据地各级妇委组织工作条例》中，均对接受双重领导的党组织如何进行请示报告做了说明。特别是党的纪律检查工作双重领导体制的建立健全，更是标志着请示报告制度在双重领导组织领域探索的成熟。

（二）请示报告事项日益全面

在萌芽期，请示报告制度所涉事项要求一般都比较宽泛，没有明确的内容要求。例如《中国共产党中央执行委员会组织法》要求中央执行委员会委员每星期将所在地情形报告中央局一次，但对于所在地的哪些情形需要报告却没有明确的说明。1925年《中央通告第六十号》要求各地将宣传工作及宣传效果随时报告中央，但对于具体宣传工作内容是什么也没有说明。这就造成了各级组织无法准确把握请示报告事项的界限，导致报告要么过于简略，要么过于繁复，致使中央无法获得全面的信息，不能给各地以准确全面的指导。针对这些问题，中央开始不断要求下级组织及时呈送详细的报告，“详细”成为中央对请示报告事项最基本的内容要求。

同时，为了更加全面了解某一事件的情况，中央要求各地要做专题报告，并规定了应该具体报告的内容。1926年《关于宣传部工作决议案》在地方报告问题上专门列出了“每月鼓动成绩”“每月宣传成绩”等八项报告内容。《中央关于省委对中央的报告大纲》又列举了六种报告类型，并对每项报告类型的内容做了要求。经过多年发展完善，逐渐形成了“一文一事”和“一事不二报”的工作规范。《中国共产党重大事项请示报告条例》在吸收以往经验的基础上，分别规定了应该向党中央和上级党组织请示的事项及向上级党组织报告的事项。《条例》还首次规定了不须请示和报告的内容，划清了请示报告事项的界限。同时，《条例》还对党员领导干部请示报告做了专门规定，分别列举了党员和领导干部应该进行请示和报告的事项。至此，请示报告制度在事项内容上实现了对党组织群体和党员个体的全面规定。

（三）请示报告程序日益规范

建党初期，党在请示报告的时间规定上并无明确要求。直到中共三大后，才有了关于执行请示报告的具体时间规定，如一周报告一次，一月报告一次甚至具体到几天报告一次。此后请示报告逐渐形成了定期汇报与专题汇报相结合的模式，保证了党对常规事件与突发事件都能及时掌握、精准处理。

请示报告在写作要求上也呈现规范化的趋势。建党初期，请示报告在写作质量上存在诸多问题。比如有的报告内容庞杂，中心问题不突出，而且空话套话较多；有的报告失之简略，不能起到请示报告的作用。针对这些问题，中央在之后的相关文件中提出了整改要求，但是这些要求多数是夹杂在各类通告、指示中，并没有专门的文件进行规范。这种情况直到《关于建立报告制度》《中央关于建立报告制度的补充指示》《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》等文件相继颁布，对请示报告的写作要求有了明确的规定后才有了改观。在内容上，中央要求各地多做政策性、原则性的请示报告，少做技术性的请示报告，报告内容要详略得当，中心突出，条理清晰；在报告语言上，要求请示报告语言要简明扼要。为达到这一目的，相关文件对报告字数也做了具体规定：“呈报党中央的综合报告一般在5 000字以内，专项报告一般在3 000字以内，情况复杂、确有必要详细报告的有关内容可以通过附件反映。”［5］而且请示报告要坚持实事求是的原则，不能夸大报告内容，使用的材料数据要经过核实。

（四）请示报告的方式和监督追责举措日益成熟

建党初期，党对请示报告的报告方式并无明确规定，多以“报告”二字涵盖全部方面。国民革命时期，党内文件中开始出现“寄”“写”“图表”等字眼，由此推断，请示报告多以书面方式为主。1926年《关于宣传部工作决议案》正式出现“书面报告”的字样，此后书面报告逐渐成为请示报告的主要报告形式。

随着通信技术的发展，加之战争形势的瞬息万变，书面请示报告形式逐渐被电报所替代。进入社会主义新时期后，请示报告方式更加丰富多样。《中国共产党重大事项请示报告条例》专列一章规定请示报告的方式，其中所列的报告方式既有对传统方式的继承，也有所创新。《条例》规定，请示报告的形式主要包括口头和书面两种，并就其具体形式及使用条件做了说明。需要特别指出的是，纵观“书面报告”这一请示报告形式的发展过程，其使用条件实现了由“包罗万象”到“不紧迫者用”再到专注于“非紧急情况，重大事项”的嬗变，折射出党对请示报告制度规范化建设认识的不断加深。

另外，早期请示报告在监督方面主要依赖于党组织和党员的自觉自律，缺乏制度约束，因此，制度执行并不彻底，直到1927年后，这种情况才得以逐渐改善。中央在多个文件中明确规定了对执行请示报告制度不力的党组织的惩罚措施，“如再延不交报告，中央则停止发给经费，请勿忽视！”“如一个月不作报告，中央应停止补助费，两个月不做报告，便撤换工作人员”［6］。《中国共产党重大事项请示报告条例》在吸收以往经验的基础上，在第七章专门规定了监督追责措施，如建立健全重大事项请示报告工作督查机制、纠错机制、责任追究制度等，有力地保障了请示报告制度的贯彻执行。至此，请示报告制度在监督方面实现了由道德约束到制度约束的巨大转变。

三、科学化：以双向互动为制度品质

任何制度框架的构建都是在科学理论的指导下建立的，而在构建制度过程中形成的经验经过总结提炼也将成为科学理论。回望请示报告制度的发展过程，无论是探寻权力“收”与“放”的平衡点，还是寻找服务中心的制度着力点，抑或是捕捉动机和行为结合点的过程中，科学化已成为其最突出的制度品质。

（一）维护中央权威与发挥地方自主性的有机统一

请示报告制度的提出主要为了解决地方各自为政，中央决策部署得不到有效贯彻的无政府无纪律现象。特别是中国共产党取得全国政权后，在一个国土面积辽阔、人口众多的大国执政的现实对加强中央权力，保障令行禁止提出了更加迫切的要求。当然，加强中央权力并不代表遏制地方自主权，请示报告制度内容规定的变迁恰如其分地体现了维护中央权威与发挥地方自主权的有机统一。初期请示报告内容的规定较为宽泛，仅规定了诸如政治报告、军事报告等大体范围。之后由于制度发展的需要，中央开始划分中央和地方层面在不同领域的请示报告事项，特别是2019年颁布的《中国共产党重大事项请示报告条例》在规定应该请示报告事项的同时，还专门规定了不须请示报告的内容，制定了清单，划清了界限。这一时期，中央突出了对“重大事项”的请示报告，而非所有事项都进行请示报告，这既保障了上级组织能及时准确地了解地方信息，维护中央权威，又有效避免了事事报告，扼杀了地方自主权，滋生官僚主义的恶果。

（二）统筹兼顾与服务中心的良性互动

随着请示报告制度的发展完善，该制度已经覆盖到党的工作的各个方面，有力地保证了各个领域工作的有效开展。同时，由于中心工作的变化，请示报告制度在不同历史发展阶段，其实践重心也在不断发生变化。大致来看，请示报告制度的重心实现了由“服务工农运动，适应建党需要”到“畅通信息交流，服务革命战争”，再到“维护中央权威，助力经济建设”，最后到“着眼党的建设，推进反腐倡廉”的显著转变。这彰显了坚持具体问题具体分析，因地制宜、因事制宜开展工作，坚持了两点论与重点论相统一的马克思主义的基本工作方法的要求，更加凸显请示报告制度的科学化特征。

（三）功能性与目的性的协调一致

制度的产生与完善源于制度制定者对制度功用与现实需要是否契合的考量。请示报告制度同样如此。首先，请示报告制度成为党加强政治建设与组织建设的有力抓手。建立请示报告制度的初衷主要是为了维护中央权威，使中央及时准确了解地方革命和建设具体情况，了解地方政策执行情况。其次，请示报告制度又被赋予新的意义，逐渐成为党增强组织纪律，密切上下级组织关系、加强组织建设的有效方式，成为党克服超组织现象，克服经验主义、地方主义，强化程序观念，加强政治建设的有力抓手。再次，请示报告制度是实现民主集中制原则具体化的有效途径。请示报告制度畅通了上下级间的联系，一方面有利于下级组织及时反映情况，表达意见建议；另一方面有利于维护上级权威，保障既定方针政策有效执行。这两方面的内容恰好反映了民主集中制的基本精神。请示报告制度使民主集中制原则获得了鲜活的制度载体，实现了具体化。最后，请示报告制度是推进反腐败斗争的有力武器。改革开放后请示报告制度衍生出许多新的制度形式，特别是领导干部个人重大事项报告制度已成为推动反腐倡廉的重要利器。而且，该制度也成为请示报告制度重心转向党风廉政建设的关键拐点，是进行干部管理和监督的重大举措。