浅析公路建设项目预算绩效评价

马宜萍，敖胜元

（1.宜春市公路管理局，江西 宜春 336000；2.江西大厦建设有限公司，江西 宜春 336000）

党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，2018 年9 月中共中央国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号），再次强调“用3 ～5 年时间基本建设全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，体现了国家对预算资金使用效果的高度重视，努力实现预算的绩效管理一体，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果。

一、公路建设项目预算绩效管理的概念

预算绩效是指预算资金所到达的产出和结果。预算绩效管理是指根据绩效理念，由制定明确的公共支出绩效目标，建立规范的绩效评价指标体系，对绩效目标的实现程度进行评价，并把评价结果与预算编制紧密结合起来等环节组成的不断循环的综合过程。预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈与应用管理共同组成的综合系统。

公路建设项目具有投资大、建设期长、社会效益显著等特点，其建设资金来源中各级财政交通专项资金占有较大比重，推进公路建设项目绩效评价，对贯彻落实《预算法》，推进交通运输行业治理体系和治理能力现代化，创新行业财务管理方式，保障交通专项资金合理有效使用具有重要意义。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。相比传统管理模式下重视工作完成数量和质量，它更加强调预算支出的责任和效率，强调预算支出绩效目标与所配备资源、资金的配比性，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。

二、公路建设项目预算绩效评价存在的问题

（一）绩效自评流于形式，质量不高。

绩效评价的主体一般有三个层次：预算具体执行单位即公路建设项目预算单位要对项目预算执行情况进行自我评价，提交项目绩效自评报告；中介机构受财政部门委托，依据绩效评价工作方案确定内容，完成全部调研及实施内容，按时提交绩效评价报告，绩效评价专家对报告进行评审，并出具评审意见；财政部门对绩效评价报告进行审核，提出进一步改进预算管理、提高预算支出绩效的意见和建议。但由于公路建设项目预算单位对绩效管理的重视程度不高，绩效自评认为仅仅是财务部门的工作，业务处室及项目实施主体参与少，内部各部门间沟通不畅，仅仅停留在是否按计划完成任务的层面上，对项目的综合管理、资金效益、社会效益等没有综合考量，绩效自评流于形式，质量不高。

（二）绩效评价指标设置有待完善

公路建设项目绩效评价有实施过程评价和完成结果评价，但在实践工作中，往往用完成结果的指标来衡量在建项目，导致评价结果不理想，未考虑公路建设项目建设周期长、阶段性目标、公益性等因素。同时对完工项目的项目产出指标设置简单，仅设定公路建设里程、工程质量合格率、预算执行比例等共性的指标，未考虑单个建设项目的路基、路面、桥涵、附属工程等质量评价指标。

（三）评价方法单一

目前对公路建设项目的绩效评价多采用比较法和成本效益法，通过与公路建设项目申报时的绩效目标进行比较，以及一定时期内的支出与效益进行对比分析，以评价绩效目标实现程度。但由于普通公路建设项目大多为公益性项目，涉及的领域庞杂，产生的社会效益远大于经济效益，单纯用比较法不能综合反映公路建设项目的投资效益。

三、完善公路建设项目预算绩效评价的几点思考

预算支出绩效评价是预算绩效管理的核心。实施绩效评价要编制绩效评价方案，拟定评价计划，选择评价工具，确定评价方法，设计评价指标。

（一）合理编制绩效评价方案

评价方案的主要内容有评价的背景、评价的目的、项目的基础信息，评价的依据、绩效评价框架（关键问题、评价指标、评价标准）、任务分解、工作时间安排及有关工作要求等。方案设计后，要经评价组织机构的所有成员讨论或组织专家研究论证，根据专家的意见和建议，修改、完善评价方案。在这过程中还必须与被评价单位充分沟通，了解普通公路建设项目的立项、可研、进展、工程管理等情况，并收集项目立项、可研、初设等前期报建资料和项目招投标、工程建设质量控制、财务收支、竣工决算等建设期资料。这些资料既是评价的依据，又与绩效评价指标的设置紧密相关。

（二）准确把握公路建设项目预算支出绩效评价的内容

公路建设项目绩效评价，是指相关单位根据批复的建设项目绩效目标，运用科学合理的评价指标、评价标准和评价方法，对项目的投入、过程、产出和效果进行客观、公正的评价。基本内容包括：

1.绩效目标的设定与审核情况。公路建设项目申报时应同时上报绩效目标，包括建设项目数量、质量、投资额、完工时间及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度等方面，并且尽量是定量表述，不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但应具有可衡量性。在进行绩效评价时应对上述绩效目标内容的完整性、相关性、适当性进行审核。

2.资金投入和使用情况。公路建设项目资金是否按照项目预算资金执行，项目建设资金的来源，资金到位率，是否存在挪用或挤占建设资金等。

3.为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等。公路建设项目的制度建设，质量控制体系，监理签证及合同计量等措施实施情况。

4.绩效监控发现的问题及处理情况。在公路建设项目过程中，财政部门和建设单位要对项目运行跟踪监控，定期采集绩效运行信息并汇总分析，纠偏扬长，促进绩效目标的顺利实现。

5.绩效目标的实现程度及效果等。评价公路建设项目实施过程或完成后是否达到设定的绩效目标，所产生的经济、社会、环境 、生态效益进行综合评价。

（三）细化公路建设项目预算评价指标

绩效评价的“绩”是指预算资金形成的公共产品或服务，在数量、质量、时效和成本方面真实反映；绩效评价的“效”是指由于形成产品和服务而带来的效益或影响，经济、社会、生态效益和公众满意度，因此要根据公路建设项目的内容细化分解投入、过程、产出和效果这4 个一级指标，从不同的维度反映资金使用效果。

（四）综合运用各种评价方法

与其他财政支出预算绩效评价不同，公路建设项目政策性强、资金量大，影响因素多，社会效益显著，因此对公路建设项目绩效评价时，必须根据不同的指标和标准，综合运用成本效益、关键因素、标杆比较等定量分析方法，充分听取公众评判和经济、会计、法律等相关领域专家意见等定性评价方法，公允地评价公路建设项目绩效目标的实现情况。

四、构建公路建设项目预算评价指标体系

绩效评价指标是绩效评价的重要载体，是衡量绩效目标实现程度的考核工具，因此合理的评价指标对整个项目的绩效评价至关重要。结合普通公路建设项目，将公路建设项目绩效评价分为共性和个性两类指标。共性指标主要包括配套资金落实情况、预算执行情况等财务指标及项目立项决策、项目实施效果等指标。个性指标是针对公路建设项目或者特定建设功能的公路建设工程的特点设定的绩效评价指标，如：路基实测项目合格率、路面实测项目合格率、公路运营收益率、人均可支配收入增长、沿线城镇GDP贡献率、出行时间节约率、交通安全事故降低率等。本文根据投入、过程、产出和效果这4 个一级指标，将每个一级指标又细分出各自的分级指标，形成13 个二级指标，通过各个指标之间的相关性分析，拟定出37个三级指标，指标体系如表1所示。

表1 公路建设项目绩效评价指标体系

续表

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在这些指标的运用时，可以根据公路建设项目的性质，对指标进行权重设置，体现该指标在整体评价中的相对重要程度，达到对项目的公正、全面的评价，促进预算单位不断完善管理制度，改进管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增强支出责任。财政部门根据绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据，优化资源配置，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务。