关于推进新疆治理体系和治理能力现代化的思考

习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上明确指出，做好新疆工作要围绕社会稳定和长治久安这个总目标，以推进新疆治理体系和治理能力现代化为引领。当前新疆和全国一样发展进入新常态，经济上面临着“三期叠加”的特殊形势，但是新疆还有特殊性，在维护社会稳定和实现长治久安方面也面临着暴力恐怖活动的活跃期、反分裂斗争的激烈期、干预治疗的“阵痛期”的“三期”叠加的反恐维稳形势，因而问题特殊而且复杂，凸显新疆治理体系和治理能力现代化所面临的突出问题是改革问题、发展问题、稳定问题。

一、新疆治理的现代化在国家治理体系和治理能力现代化中的地位与作用

新疆地缘地理位置优越，历史文化灿烂而独特，生态环境脆弱，是影响新疆经济社会文化发展的重要因素。由此新疆治理体系和治理能力现代化，必然考虑新疆地缘、民族、宗教、生态、社会经济发展的特殊性，走出一条符合新疆实际情況的特色路径。

党中央、国务院高度重视新疆工作，上世纪90年代江泽民同志指出新疆具备加快发展的有利条件，应该成为我国21世纪经济增长的重要支点。中央第二次新疆工作座谈会习近平总书记更是明确指出新疆是我国稳住西北、经略东南的先手棋的核心部分，更加凸显了新疆在全国的战略地位。新疆治理的优良程度直接关系到国家治理现代化以及丝绸之路经济带的重大布局。习近平总书记强调新疆工作在党和国家工作全局中的特殊重要性，“事关全国改革发展稳定大局，事关祖国统一、民族团结、国家安全，事关实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴。反对民族分裂，维护祖国统一，是国家最高利益所在，也是新疆各族人民最高利益所在”

二、当前推进新疆社会治理体系和治理能力现代化建设面临的主要问题和挑战

近些年在党和政府高度重视和关怀下，在兄弟省市的大力支持下，新疆现代化建设取得了跨越式的进步和巨大的成就，但是就提升制度的现代化水平方面还有很大的完善和发展空间。具体表现如下：

1.经济发展面临瓶颈，治理成本高昂难以为继

中央新疆工作座谈会召开以来，自治区党委、政府坚持“民生优先、群众第一、基层重要”，持续加大民生投入，连续多年用于民生建设的财政支出占公共财政预算支出比重超过70%以上，高于全国平均水平，主要用于住房、就业、医疗、教育、扶贫等方面。坚决打好精准脱贫攻坚战，确保2020年如期实现现行标准下189.78万贫困人口全部脱贫、28个贫困县全部摘帽，确保我区贫困地区、贫困人口同全国一道进入全面小康社会。然而自市场经济改革以来，新疆经济发展速度和内地相比一直处于相对落后水平，尤其是新常态下新疆经济发展更面临较大的下行压力，虽然2010年中央第一次新疆工作座谈会召开以来，国家投入大量人力、财力、物力支援新疆建设，同时新疆作为丝绸之路经济带核心区，这些都是促进新疆经济更好更快发展有利条件，但是新疆的经济发展主要依靠庞大的固定资产投资和内地省份的对口援建，怎样实现从全国支援到自我造血，实现习近平总书记强调的新疆的发展要更多的落实在民生、落实在当地、落实在民族团结上，为新疆实现治理现代化提供更多更可靠的财力保障，这是新疆治理首先面临的突出问题。

2.治理方略上应对性策略多，缺乏长远性、系统性规划

影响新疆社会稳定的各种因素错综复杂，民族宗教问题叠加，经济社会问题交织，国内外敌对势力、分裂组织不断图谋，因而在新疆发展与稳定是两大支撑，稳定工作压倒一切。在当前维稳的压力型体制下，基层公务员大多在自上而下的各种指令、任务、考核中疲于奔命，将主要精力和资源用来应对上级下派的各种事务之中，公共治理实际上变成了对刚性稳定的追求，对治理体系和治理能力现代化的价值意义思考不多，因而造成新疆现代化治理系统性、长远性不足，存在头痛医头、脚痛医脚的短期行为，甚至会给长远目标的实现带来障碍。比如各级政府为了完成上面下达的多重指令，往往用“运动式管理”代替常规制度建设。其次，一些治理策略综合衡量不够，没有考虑客观条件。

3.治理方式上各自为政，缺少统一性、协调性

党的十九大提出加强和创新社会治理，打造共建，要求形成多元参与的、共治的、共享的社会机制。实际上现代社会中很多社会问题需要多部门、跨领域、跨地理边界进行协调治理，只有打造共建共治共享的社会治理格局，才能广泛动员全体社会成员，激发出强大的社会参与和自主力量。目前新疆在治理方式上统一性、协同性不够，在维稳上各自为阵、自扫门前雪的问题比较突出，如新疆的流动人口管理，新疆流动人口来源复杂，且素质参差不齐，时间、地点不确定，其中不乏混迹着“三股势力”等违法犯罪分子，加大了政府实施有效社会管理的成本和难度，这就更需要健全的服务管理机制、有效的协作配合机制予以衔接，譬如南疆由于人多地少，作为流动人口流出地，政府为提高当地农民收入，增长见识，积极组织和鼓励农村富裕劳动力转移，另一方面，作为流入地，因为担心南疆籍少数民族易受宗教极端思想影响，流动人口增多会增加其社会管理成本和难度，往往采取提升进入门槛，增加流入难度等办法，从而使流动人口更难融入当地社会。

4.治理手段上主要依赖行政命令，社会组织及公众参与不足

现代社会治理已由过去政府大包大揽转型为社会多个主体共同参与服务和治理，但是在新疆，党政机构处于绝对的领导核心地位，受计划经济以及“官本位”思想的影响较深，政府正处于职能转变的关键时期，依然习惯于自上而下的命令式手段，而新疆社会组织数量少、经费缺乏，规模小，难以发挥社会组织的积极作用，由此政府、社会团体、公民个人由于自身缺陷，难以发挥公共产品和服务的供给优势，新疆社会治理的多元主体协同格局发展还很不成熟，这成为阻碍新疆治理体系发展和完善的重要因素之一。

5.法治建设与执法能力不足

推进新疆治理体系和治理能力现代化的过程本身就是法治化的过程。当前法治建设还存在不相适应的问题，有的立法不能紧扣新疆实际和需要，针对性、操作性不强，无法可依的问题依然突出;有的地方和部门保护主义依然存在，选择性执法、简单粗暴执法等现象时有发生，群众对执法司法不公和腐败问题反映突出;有的领导干部法治意识不强，认为新疆情况特殊复杂，严格依法办事束缚手脚等，一些党员干部特别是一些领导干部法治能力不足，不善于运用法治思维和法治方式推动改革发展、化解矛盾纠纷、维护社会稳定;一些干部群众法律意识淡薄，部分信教群众“知教不知法，信教不信法”，是治疆面临的一大难题。

6.干部执行能力不足

干部是决定新疆治理体现和治理能力现代化的最关键因素。干部问题主要表现为立场问题、责任问题、能力问题，即通常所说的不会管不愿管不敢管的问题。面对错综复杂的社会治理环境和巨大的维稳压力，有的干部作风简单粗暴，采取压制打击的办法，导致矛盾激化，有的干部热衷于以会议落实会议，口号提得多、管用的措施少，强调客观的多、反思主观的少，唱功好、做功差，有的干部官本位思想严重，宗旨观念淡薄，处处以管人者自居，不愿意扑下身子为群众解决实际困难，甚至与民争利，造成干群紧张。此外，干部队伍还存在部分干部综合素质低，基层组织运行经费少和干部待遇差，对党的民族宗教政策理解不到位等问题，这都影响力干部执行力的发挥。

三、推进新疆治理体系和治理能力现代化的路径思考

1.政策目标：坚决把维护稳定与积极促进发展相结合

发展是解决一切问题的“关键钥匙”。新疆推进治理体系和治理能力现代化，就要紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标，首先处理好发展与稳定关系，切实推进更有质量、更有效率、更公平的发展。深刻认识没有发展，稳定只是暂时的，稳定最终要靠发展来支撑和维护。新疆经济社會发展仍然面临重大机遇，一定要主动适应新常态，积极融入我国“一带一路”战略，打造创新发展新引擎，深化供给侧结构性改革，实现经济高质量发展。构建新疆现代产业体系，推动传统产业转型升级，加快发展现代服务业，支持战略性新兴产业的发展，构建节能环保、信息技术、装备制造业、生物产业、新材料、新能源、电子商务、文化旅游等战略性新兴产业，提高产品和服务的质量档次水平，推动产业价值链从低端向中高端延伸，形成高质量供给体系。

2.加强制度建设，重新界定政府的权责边界和治理规程

十九大报告强调要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，党政作为多元治理主体的核心，以促进社会的公平正义为出发点和落脚点，建成法治政府、开放政府。良好的治理要求各主体都能发挥作用，做到政治治理要主导有力，经济治理依靠市场机制的作用，社会治理广泛地自治放开，法律治理要更加地健全完善，思想治理要突出强调社会主义核心价值观。

3.建立内含法治、科技与数据的完整框架，加强基层社会管理和服务能力建设

新疆基层治理现代化应体现法治思维和科技手段运用的统一。首先重视科学地立法。依法治疆要突出新疆民族区域自治的特点，应从新疆实际出发，同提高新疆治理现代化水平相适应，制定适合新疆区情和特点的法律法规，使依法治疆与新疆工作相适应，为实现新疆工作总目标保驾护航。其次，建设法治政府，全面实施依法行政，坚持既维护人民利益，又维护法律尊严，运用法治思维和法治方式实现社会治理，在法律框架内调解冲突和矛盾，规范社会行为，促进民族团结和宗教和谐。

习近平总书记指出，要更加注重科技创新，提高社会治理智能化水平。要探索大数据支撑的社会治理和社会风险预警预测机制，培育社会治理力量的新增点。大数据为社会治理现代化插上了腾飞的翅膀，当前各地积极探索基于大数据、互联网+创新社会治理，打造智慧社区，提升社区社会治理服务创新。

4.提升基层治理能力，创新群众工作方法

2011年9月，自治区党委常委（扩大）会议提出：基层稳则全疆稳、全疆稳则全国稳，表明基层建设在维稳工作中的重要意义。社会治理某种程度上来说就是群众工作，有效的基层社会治理的一个重要任务应当高度重视群众意愿，动员群众、引导群众、组织群众、服务群众，

治理体系和治理能力现代化，要注重顶层设计和地方差异的关系。就新疆来说，新疆各地州存在的差异性较大，针对各地区实际特点的基层管理实践各有不同，一些较为成熟的经验应在更高层面上被总结和推广。

作者简介：

吴志艳（1971--）女，汉族，甘肃酒泉人，毕业于陕西财经学院，研究生学历，研究方向：区域经济。