多元参与 创新机制让城市更强韧

本刊记者 李动

2020年，中国相继遭遇新冠肺炎疫情、地震、洪涝灾害等突发事件，尤其是疫情给中国乃至全球带来前所未有的冲击。在突发事件冲击下，作为区域资源要素聚集地的城市，显露出其脆弱性。

为了应对不确定性风险，提高人民群众的安全感，城市除了在经济、技术、文化等方面不断进步外，还应加速城市韧性的建设和提升。

从城市规划到城市防灾

“韧性”一词，源于物理学领域，主要用于描述材料在外力作用下形变之后的复原能力。上世纪70年代，“韧性”这一概念首先被引入生态系统研究中。而后，韧性被引入城市规划建设实践中，尤其是在城市防灾领域得到广泛应用。

就理论体系而言，韧性城市还是一个较新的领域，尚未形成统一的认识。概言之，韧性城市是指面对不确定风险时，能够凭借其动态反馈、自我修复、冗余缓冲等自身特性，保持城市的主要功能和正常运行。这里所说的风险，既包括慢性压力，如空气污染；也包括突然冲击，如此次新冠肺炎疫情；既指自然风险，如地震、台风等；也指社会风险，如恐怖袭击、社会动乱等。

韧性城市具备以下特性，一是多样性，功能多样化的城市更能抵抗不可预测的风险；二是冗余性，即具备应对风险的备份资源；三是稳健性，通俗的讲整个城市系统是经得起“摔打”的；四是适应性和恢复能力，即城市系统能够根据风险变化调整自身形态、功能或结构，同时在风险之后能够自我恢复。

城市韧性描述的是城市应对发展过程中不可预测的冲击，其范畴不仅仅指的是基础设施，还应当包括经济、技术、社会、文化、制度等多方面，只有建立多维度的韧性体系，方能抵御多方面的风险冲击。

上世纪90年代末，人们日益观察到城市特别是大城市滋生种种“城市病”，看似活力四射、动力澎湃的城市在应对不确定性风险时显得尤为脆弱。因此，在城市规划领域，人们试图通过基础设施建设以及组织系统、社会框架等调整来提升城市韧性。

而韧性城市较广泛地为人们所认知则是在2002年，倡导地区可持续发展国际理事会（ICLEI）在联合国可持续发展全球峰会上提出“韧性”概念。此后，国际性政府组织、非政府组织以及跨国企业开始推动地区间的韧性城市建设，逐步形成实践、交流、合作的网络平台。其中，联合国减灾战略署、联合国人居规划署等机构发挥了重要作用。

2012年，联合国减灾战略署提出了“让城市更具韧性十大指标体系”，其中包括制定减轻灾害风险预算、维护更新并向公众公开城市抗灾能力数据、维护应急基础设施、评估校舍和医疗场所的安全性能、确保学校和社区开设减轻灾害风险的教育培训等指标。

2013年，洛克菲洛基金会启动“全球100韧性城市”项目，除了巴黎、纽约等国际性大都会外，中国的黄石、德阳、海盐、义乌四城也相继入选。2015年，联合国通过《2030年可持续发展议程》，将减轻自然灾害风险、实现社会灾害韧性纳入目标和指标体系。2016年，在第三届联合国住房与可持续城市发展大会上，“城市的生态与韧性”成为核心议题之一。

在相关理论推动下，欧美日等地区和国家进行了韧性城市建设的探索，纽约、伦敦、东京等城市提出了具体规划方案并进行了实践，取得了初步成效。

推动城市安全和可持续发展

相较于发达国家，我国韧性城市理论研究和建设实践尚处于摸索阶段，其重点主要是应急救灾领域，尤其是抗震方面。

1976年，河北唐山发生7.6级大地震，人民群众的生命财产安全遭受极大损失，在震后的恢复工作如供水、供电的应急抢修等，对我国城市应急救灾体系提出了警示。此后，2008年的汶川地震、2010年的玉树地震，灾后重建规划工作中强调了基础设施在抗震方面的韧性设计。

2018年，国家应急管理部成立，统筹管理全国应急救灾工作，包括负责组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练；组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作，等等。

在具体的政策措施方面，2017年6月中国地震局提出实施《国家地震科技创新工程》，包含“透明地壳、解剖地震、韧性城乡、智慧服务”四大计划。其中，“韧性城乡”计划旨在科学评估全国地震灾害风险，研发并广泛采用先进抗震技术，显著提高城乡可恢复能力，不断促进我国地震安全发展。这是国家层面上首次明确提出韧性城市建设。

除了应急救灾，住建领域近年来也对韧性城市建设提出要求。2016年11月，住建部印发《城乡建设抗震防灾“十三五”规划》，特别提出探索抗震防灾韧性城市建设，即开展抗震防灾韧性城市建设体系研究，探索以提高承灾体抗震能力为重点的韧性城市建设；研究建立韧性城市风险评估、生命线工程抗震安全保障、应急处置和恢复等技术体系。

2017年8月，住建部印发《住房城乡建设科技创新“十三五”专项规划》，提出根据不同城市规模、城市功能、自然地质条件、气候风险，研究基于大数据分析的城市运行安全综合风险识别、脆弱性评估技术，开展安全韧性城市构建与防灾技术研究。

新冠肺炎疫情后，韧性城市建设的重要性更为人们所认知认同。2020年4月，国务院印发《全国安全生产专项整治三年行动计划》，明确了2个专题实施方案、9个专项整治实施方案。其中，住建部牵头制定了《城市建设安全专项整治三年行动实施方案》，该方案的一项重点任务就是加强对各地城市规划建设管理工作的指导，将城市安全韧性作为城市体检评估的重要内容，将城市安全发展落实到城市规划建设管理的各个方面和各个环节；充分运用现代科技和信息化手段，建立国家、省、市城市安全平台体系，推动城市安全和可持续发展。

另外，海绵城市、综合管廊、老旧小区改造等行动，同样也是提升城市韧性的措施；北京、成都、合肥等部分城市也进行韧性城市建设的探索。

多元参与强健城市机能

很显然，我国传统应急救灾管理策略主要放在灾后恢复、重建，而韧性城市则是注重城市通过规划设计、制度调整等增强自身抵御风险的能力。相较于国际前沿理论体系，我国在韧性城市理论研究上尚处于追踪、借鉴、引进阶段，没有形成符合我国城市特性的理论体系，在创新性、实用性上存在较大不足，这极大地制约了韧性城市在我国的落地实施。

如前所述，虽然韧性城市越来越受到中央及地方政府的关注，但无论是政策措施、标准规范还是法律法规，都没有形成清晰、明确且具有操作性的体系。同时，韧性城市建设需要多部门协同，目前条块化的管理体系也阻碍了城市风险应对、应急管理的效能发挥。

从国外经验来看，强韧的社会体系需要多元参与、多元共治，尤其是应对突发风险时，不仅需要政府层面强有力的行动，企业、社会组织、个人等主体都要参与进来。而我国目前主要推行的是从上至下、层层推进的治理模式，其他社会主体缺乏参与度，虽然在整体上保障了强有力的行动力，但在社会组织末端缺乏灵活性，不仅降低了效能，也容易激化不必要的矛盾。同时，下情难以上达导致部分政策不接地气、难以实施，而由于基层组织薄弱，一些好的政策在执行过程中也容易荒腔走板。

在城市建设方面，重形象轻内涵、重硬件轻软件的现象依然存在。我国超高层建筑建设规模连续多年位居世界第一，但不少城市在雨季来临时仍然面临“城市看海”的窘境。虽然近年来国家不断在海绵城市建设、地下综合管廊上发力，但仍然有不少短板要补。

因此，推进我国韧性城市建设，必须加强理论创新和制度建设，建立健全长效机制；进一步优化管理流程，厘清权责关系，加强部门协同，促进资源共享，建立反应迅捷、高效灵活的风险应对体系。与此同时，应当充分发挥社会多元主体参与的作用，不断完善共建共治共享的社会治理体系，提升人民群众防范风险的意识。另外，金融体系支撑也是韧性城市建设的重要一环。

经过此次疫情，我们应当看到，就风险防范而言，城市规模增长的收益有其上限，绝非规模越大越好。相较于不断膨胀的超大型城市，城市圈、城市群或许是一个更优的解决方案。