坚定制度自信，改革完善住房公积金制度——《全国住房公积金2019年年度报告》解读，兼论公积金制度“存”“废”之争

文/沈正超

在由新冠肺炎疫情引发的新一轮关于住房公积金制度“存”与“废”的争论中，《全国住房公积金2019年年度报告》（以下简称《年度报告》）发布了。这是国家有关部门按照党的十八届三中全会“建立公开规范的住房公积金制度”的要求，每年定期发布的有关全国住房公积金运行情况的报告。《年度报告》用大量数据、图表，客观、真实、全面地反映了2019年全国住房公积金制度的运行情况，为全社会了解和理性评价住房公积金制度提供了第一手资料。

2019年，全国住房公积金行业坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，坚持以人民为中心，稳中求进，改革创新，担当作为，以信息化建设促行业发展，以拓展监管手段保运营稳定，不断提升行业管理和服务水平，当年住房公积金缴存额23709.67亿元，提取额16281.78亿元，发放个人住房贷款金额12139.06亿元，分别比上年增长12.61%、10.46%和18.79%。住房公积金制度运行总体安全平稳，制度功能进一步凸现。

一、 2019年全国住房公积金运行的特点

（一）缴存扩面取得新进展，中小企业、非公单位缴存人数大幅增长

扩大住房公积金的缴存覆盖面是国务院《住房公积金条例》赋予公积金管理机构的重要职责。2019年，各地公积金管理机构按照《住房公积金条例》的规定，采取积极措施，努力扩大公积金的缴存覆盖面，取得了新的进展。《年度报告》披露，2019年，全国新开户单位53.74万家，新开户职工1877.78万人。年末，全国住房公积金实缴单位322.40万家，实缴职工14881.38万人，分别比上年增长10.57%和3.08%，实现五年持续增长。2015—2019年实缴单位数和实缴职工人数增长情况见图1。

图1 2015—2019年实缴单位数和实缴职工人数增长情况

值得关注的是，缴存单位中，中小企业、城镇私营企业及其他城镇企业、外商投资企业、民办非企业单位和其他类型单位占比进一步上升。数据显示，中小企业、城镇私营企业及其他城镇企业、外商投资企业、民办非企业单位和其他类型单位占49.04%，比上年增加1.93个百分点。新开户职工中，城镇私营企业及其他城镇企业、外商投资企业、民办非企业单位和其他类型单位的职工占比达73.97%，农业转移人口及新就业大学生等新市民982.12万人，占全部新开户职工的52.30%。中小企业、城镇私营企业及其他城镇企业、外商投资企业、民办非企业单位占比上升符合我国新经济发展的特征，有利于解决日益突出的城镇农业转移人口及新就业大学生等新市民住房困难问题。

（二）住房消费提取比例持续走高，租房提取一枝独秀

进一步放宽公积金提取政策是近年来公积金支持住房消费采取的重要措施之一。2019年，全国住房公积金提取人数5648.56万人，占实缴职工人数的37.96%，比上年提高了2个百分点；提取金额16281.78亿元，比上年增长10.46%，其中住房消费类提取13297.32亿元，占提取额的81.67%，比上年提高了2.17个百分点，非住房消费类提取2984.46亿元，占提取额的18.33%。住房消费类提取中，用于偿还购房贷款本息的占46.57%；购买、翻建、大修自主住房的占28.31%；租赁住房的占5.76%；其他住房消费占1.03%。住房消费比例的持续走高，有利于减轻缴存职工住房消费的负担。

在住房消费提取中，租赁住房提取快速增长。党的十九大提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租售并举的住房制度”以来，各城市公积金管理机构结合本地实际推出放宽租赁提取的政策，支持通过培育租赁消费促进租赁市场的建立，取得明显的成效。《年度报告》披露，2019年，全国租赁住房提取公积金人数和金额达1033.39万人和937.83亿元，分别比上年增加34.83%和28.40%，成为住房消费提取中的一个新亮点。

（三）个贷发放保持高位增长，支持职工家庭基本住房需求特征明显

通过发放个人住房贷款，支持公积金缴存职工购买自住普通商品住宅，解决居住困难和改善住房条件，是住房公积金制度的基本功能之一。长期以来，住房公积金制度通过发放个人购房贷款，为解决城镇职工住房困难，改善住房条件作出了积极的贡献。2019年，全国发放住房公积金个人住房贷款286.04万笔，发放金额12139.06亿元，分别比上年增长13.25%和18.79%，继续保持高位增长的态势。截至2019年末，全国累计发放住房公积金个人住房贷款3620.88万笔、97959.46亿元，分别比上年末增长8.58%和14.14%；个人住房贷款余额55883.11亿元，比上年末增长12.11%。

根据《年度报告》披露信息分析，2019年公积金个人购房贷款呈以下特点：一是贷款以购买首套自住住房为主。数据显示，购买首套住房笔数248.75万笔，金额10486.04亿元，分别占总笔数和总金额的86.96%和86.36%。二是贷款职工以中低收入为主。当年共向中低收入水平贷款职工发放贷款272.92万笔，金额11396.36亿元，分别占总笔数和总金额的95.41%和93.88%。三是所购住房以中、小户型面积普通住宅为主。当年共发放90平方米以下小户型住宅贷款75.21万笔、3386.74亿元，分别占总笔数和总金额的26.29%和27.90%。发放90—144平方米户型住宅贷款183.89万笔、7538.67亿元，分别占总笔数和总金额的64.29%和62.10%。《年度报告》还披露，由于住房公积金个人住房贷款利率比同期商业性个人住房贷款基准利率低1.65—2个百分点，2019年发放的住房公积金个人住房贷款，偿还期内可为贷款职工节约利息支出2617.14亿元，平均每笔贷款可节约利息支出9.13万元。

（四）公积金流动性紧张趋缓，资金风险防控能力进一步提升

近年来，流动性紧张一直是困扰公积金制度的一道难题。造成公积金流动性紧张的主要问题之一是公积金个贷率过高。2015年，为配合房地产市场宏观调控，刺激经济发展，住建部曾出台文件要求各地放宽公积金个贷政策，并规定城市公积金个贷率必须达到85%。2016年，全国公积金个贷率达到创纪录的88.84%，其中京津沪渝和东部沿海省市更高，有的省、直辖市甚至超过100%。公积金流动性紧张的矛盾骤然升级。为缓解流动性紧张矛盾，各地采取了一系列措施，如公积金资产证券化、公积金贴息贷款等，满足了公积金缴存职工购房贷款的需要。2017年，随着房产市场需求的趋缓，公积金个贷率开始下降。《年度报告》披露，2019年，公积金个人住房贷款率为85.48%，比上年末降低0.56个百分点。2015—2019年个人住房贷款发放额及个人住房贷款率情况见图2。

图2 2015—2019年个人住房贷款发放额及个人住房贷款率情况

随着个贷率的下降，公积金的结余资金逐步增加。据《年度报告》披露，2019年公积金结余资金达到9461.52亿元，比上年增加1438.24亿元。表明公积金流动性紧张状况进一步趋缓。

为防控资金风险，2019年，住房和城乡建设部公积金监管部门应用区块链技术，全面建成全国住房公积金数据平台，通过与国家税务总局实现对接，提供住房公积金贷款数据核验服务。与国家政务服务平台和国务院客户端实现对接，向缴存职工提供统一高效便捷的查询服务。通过开发公积金电子稽查工具，对全国设区城市住房公积金管理机构实现电子稽查全覆盖，构筑内部防控与外部监管相结合、线上发现问题与线下核查处理相结合的风险防控机制，增强了住房公积金风险防控能力，确保了住房公积金资金运行安全。

二、住房公积金运行中值得关注的问题

2019年全国住房公积金运行虽然保持了总体平稳安全的态势，但与国务院《住房公积金条例》（以下简称《条例》）对住房公积金制度的要求相比，仍存在一些值得关注的问题。

1.缴存扩面问题。缴存面指公积金制度在城镇职工中的覆盖范围。缴存面的大小直接关系到享受公积金制度保障的城镇职工的范围。《条例》规定，住房公积金是由国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。《条例》还规定，单位新录用职工的，应当自录用之日起30日到住房公积金管理中心办理缴存登记。换言之，公积金是城镇职工必须缴存的长期住房储金，每个职工必须按规定缴存住房公积金。实际情况是，根据《年度报告》数据，2019年末，全国住房公积金实缴职工14881.38万人。同一时期，据《2019年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，“年末全国就业人员77471万人，其中城镇就业人员44247万人”“年末全国参加城镇职工基本养老保险人数43488万人，其中参保职工31177万人”。缴存公积金人数仅占全国城镇职工参保人数的47.73%。城镇职工中公积金缴存面相对较窄应该是一个不争的事实。

2.个贷逾期问题。个贷逾期是公积金风险管控的一项重要内容，一般通过公积金个人住房贷款逾期率指标的变化反映个贷质量的状况。据《年度报告》披露，2019年末，住房公积金个人住房贷款逾期额19.51亿元，逾期率0.35‰，比去年同期上升了0.01‰。这已经是该指标自2017年以来连续第二年超过公积金监管部门规定的控制指标（0.3‰）的上限了。究其原因，一方面可能是前几年放宽公积金个贷政策时对少数个贷项目的审核不严；另一方面可能是2018年以来在宏观经济下行压力之下，部分企业经营状况不佳，职工收入减少，造成拖欠还款。依此推理，由于2020年新冠肺炎疫情对中国经济的冲击，企业就业形势进一步严峻，未来公积金个贷逾期指标进一步上升将是大概率事件，需要引起公积金管理机构的高度重视，未雨绸缪，采取相应的措施，妥善应对。

3.管理体制问题。公积金的管理体制一直是业内外议论较多的一个问题。《条例》规定，直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。《年度报告》披露，2019年末，全国共有设区以上城市住房公积金管理中心341个；未纳入设区城市统一管理的分支机构139个，其中，省直分支机构24个，石油、电力、煤炭等企业分支机构71个，区县分支机构44个。分析发现，其中有按《条例》规定（“设区的市”）设置管理机构的，有按管理层级（“省直分支机构”）设置管理机构的，有按企业（如石油、电力、煤炭等企业）设置管理机构的，甚至还有按《条例》规定不能设立管理机构（区县分支机构）的。在机构性质上，据各地发布的城市公积金年度报告披露，有的公积金管理机构为事业单位，有的为参公单位，有的为事业单位企业化管理。这与《条例》规定有一定的差距。

三、关于住房公积金制度的“存”与“废”

近期，有专家提出，住房公积金制度建立已经二十多年，其历史使命已经完成，为了减轻新冠肺炎疫情给企业带来的成本压力，建议取消住房公积金制度，代之以其他金融工具。

我国的住房公积金制度1991年始建于上海，1993年在全国推广。作为住房制度改革的一项重要举措，二十多年来，累计缴存公积金169607.66亿元，提取104235.23亿元，发放公积金个人住房贷款97959.46亿元，发放支持保障性住房建设项目贷款872.15亿元，向地方财政上交城市公共租赁住房（廉租住房）建设补充资金3952.73亿元，为推进我国城镇住房制度改革、解决城镇职工家庭居住困难、改善住房条件作出了巨大的、历史性的贡献。其存在的意义决非一项单纯的金融工具所能概括，更非其他金融工具所能替代。住房公积金作为我国城镇住房制度的重要组成部分，早已根植于中国特色社会主义住房制度之中，并为广大城镇职工所接受，长期以来始终是城镇广大中低收入公积金缴存职工用于住房消费的首选融资工具。《年度报告》披露的大量数据、信息，再一次证明了这样一个铁的事实。

同任何一项成功的社会制度一样，随着经济发展和社会进步，公积金制度也暴露出许多问题与不足，如缴存覆盖面窄，提取使用政策不够灵活，管理手段滞后，管理体制分散，等等。这些问题与不足是社会发展中的问题，应该通过改革、创新，不断加以改进和克服，使公积金制度臻于完善，而不是因噎废食，将制度一“废”了之。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”。最近，中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再一次明确提出“改革住房公积金制度”，指明了住房公积金制度的发展方向。笔者认为，只有坚定制度自信，才能通过改革，进一步完善公积金制度，让这一中国特色社会主义的住房制度在实现城镇职工“住有所居”的历史使命中发挥更大的作用。

住房公积金制度“存”与“废”的争论可以休矣！